巴音郭楞蒙古自治州自然资源局 巴州城乡规划管理中心 新疆库尔勒 841000
摘要：我国空间规划编制体系的正式设立，使国土空间规划得以正名。既不是“多规合一”规划，也不是空间规划，也不是空间性规划，而是国土空间规划。科学合理地规划空间，对于我国区域的发展具有重要意义。正确理解我国国土空间规划，统筹区域间的发展，协调城乡规划，实现“多规合一”有利于推动我国不断向前发展。
关键词：国土空间；规划；体系
引言
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。2019年5月10日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，意味着我国国土空间规划体系顶层设计明确，国土空间规划编制体系正式确立。我国国土空间规划体系的确立，对于优化和保护我国空间资源，保证空间合理利用开发，有效避免资源浪费，具有重要意义。同时能够调节空间分配不均，缓解由于交叉重叠带来的矛盾局面。
1我国空间规划体系的规划要素和功能作用
1.1规划要素
我国国土空间规划的体系领域主要是符合规划目录的公共政策性领域，而不是市场竞争领域。规划的对象主要是海陆统筹的国土空间，规划的范围是全地域、全要素的。规划期限，近期是到2025年，中期是到2030年，远期是到2035年，远景是到2050年。我国国土空间规划体系主要依据包括试点现行的法律法规、部门规章、政策文件、标准规范、相关规划等。
1.2功能作用
我国国土面积广阔，各地区人口密度分布不一，资源配置不均，环境压力增大，以及相关问题逐渐显现。构建科学的国土空间规划体系，是从根本上解决资源分配不均，生态环境破坏，空间利用过度开发等多种问题的根本途径。应该发挥其统领作用，强化国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用。落实国家发展规划提出的国土开发保护要求，为国家发展规划落实提供保障。另外，发挥国土空间规划体系，在国土开发保护过程中的战略引导和刚性管控作用，对各项规划的开发活动提供指导和约束。
2构建我国国土空间规划体系所体现的原则
2.1立足国情，实事求是
我国构建国土空间规划体系的总体框架，是按分级分类建立国土空间规划，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家省、市、县编制国土空间总体规划，然后各地结合实际编制乡镇国土空间规划。这样的规划层层递进、层层深入，从中央到地方，从大区域到小区域，立足于我国国情，从实际出发，更适应我国的发展。我国在国土空间规划体系上，明确各级国土空间总体规划的编制重点。尤其是市县和乡镇国土空间规划，是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实。结合我国乡镇众多的国情，进行细化管理，对各个乡镇的区域开发保护做出具体的安排，侧重实施性。
2.2吸收借鉴，革故鼎新
我国国土空间规划体系，在吸收了一些空间规划体系较为完善，管控效果较为良好的发达国家的基础上进行了创新。同时将其中不适合我国国情的部分剔除，紧跟时代发展潮流，并结合我国发展现状，革故鼎新。我国在体制体系方面具有独特性，国外发达国家的国土空间规划体系也并不能完全适应我国国情的空间规划体系模式，不能完全照搬，必须取其精华、去其糟粕，吸收借鉴。例如，在县市级规划上，我们可以借鉴美国的县域规划、市镇规划。但是，美国没有全国性的空间规划，也没有全国统一的空间规划体系，在这一点上，中国的国情并不适应，中国需要统筹发展，需要建立全国性的国土空间规划体系。
2.3环环相扣，循序渐进
我国的国土空间规划体系是自上而下编制的。对空间发展作出了战略性系统性的安排。
不仅制定了我国的整体空间规划体系，也对我国市县级以下区域编制了详细的规划，并作出了可实施性的安排。在乡村地区，主要以一个或几个行政村为单位，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划报上一级政府审批。这样层层递进，细化发展，环环相扣，统筹整体，才能使我国国土空间规划体系循序渐进地发展。
3国土空间规划存在的问题与对策
3.1发展生态保护，推动资源合理配置
建立我国国土空间规划体系，对于发展我国生态保护和可持续发展具有重要意义。空间规划体系的编制要求提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜地开展规划编制工作。之前，由于我国未建立完整的国土空间规划体系，对于一些地方的生态环境恶化，资源开发过度等问题，无法有效解决。国土空间规划体系的建立起到了强化空间管控，推动生态环境可持续发展的作用。另一方面，由于我国人口众多，资源分配不均。由于区域和环境等造成的差异，各地区的资源配置稂莠不齐。构建我国国土空间规划体系，有利于掌握全国各地的资源情况，并进行有效、合理地宏观调控和配置。在我国国土空间规划体系尚未完善之前，只能大致掌握大区域的空间资源分布，但对小区域尚不明确。建立空间规划体系之后，既能在大方向上统筹调控，也能落实到细处，对于小区域的资源牢牢掌握。
3.2进一步明确各部门地区职责，避免分歧
我国国土空间规划体系的编制有一点要求是要加强协调性。不但在总体规划上要统筹发展，而且在各相关领域要综合平衡。未构建国土空间规划体系之前，各部门容易发生冲突，职责不明。没有力往一处使，凝成一股绳。各部门编制的规划在空间上一致性和不一致性共存，存在许多矛盾和不协调的方面。既容易造成资源的浪费，又容易降低空间开发的效率。我国在未形成完备的空间规划体系之前，各级地方在空间规划上容易出现规划类型过多，规划内容重叠等问题，而在追究责任时，往往由于体系不完备，而导致责任划分不明确，难以追究责任。各级地方对于责任问题也不够重视，大大降低了空间规划工作的效率。
3.3统筹全国发展，实现各个地区互利共赢
建立我国国土空间规划体系对于统筹城乡一体化发展，加强我国凝聚力，具有重要的引领和管控作用。之前，我国各级规划之间衔接不协调就是因为缺乏完善的、系统的体系，缺乏国土空间规划的顶层规划和基础规划，没有形成“金字塔”一样的规划体系。而如今构建的国土空间规划体系具有战略性、科学性、协调性和可操作性等显著特点。各地区既能对生态环境实行分区管治，又能实时了解各地区自身的资源优势与劣势，与其他地区进行协调与合作，齐头并进，实现共赢发展。
4结语
构建我国国土空间规划体系，是我国科学发展的必然要求。是党和国家实施的，对于推动我国可持续发展的有效措施。我国国土空间规划体系是分层实施，从乡镇到国家，实现差异化的目标，逐个击破，环环相扣，从细节到整体，不断推动我国现代化建设。各地区之间，因地制宜，发展比较优势，利用地域特色，交互作用，统筹区域协调发展。国土空间规划“多规合一”的编制体系，符合我国国情，为我国创新型的发展提供保障。但在我国国土空间规划体系方面，仍然有诸多问题，需要各学者进行深入探讨，提出自己的意见和建议，为实现我国经济社会的高质量发展贡献力量。
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