摘要：经过近40年的快速发展，我国取得了举世瞩目的城乡建设成就，但也面临着生态失衡、资源环境承载力趋近极限、经济下行压力持续增大等问题，传统的依靠土地扩张和要素投入来推动发展的模式已难以为继。而《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)的正式发布，标志着新时代国土空间规划基础制度的初步建立和各层次国土空间规划的全面展开。鉴于此，本文对“双评价”在国土空间规划中的定位与实施进行分析，以供参考。
关键词：双评价；国土空间规划；理论探讨
引言
在国土空间规划中，“双评价”无疑具有重要的基础作用。文章尝试探讨“双评价”和国土空间规划的内涵，探索“双评价”在国土空间规划中的实施方法，期望“双评价”工作能够为正在开展的国土空间规划提供技术支撑，未来还需对国土空间规划和“双评价”的研究继续思考、深化理解，保证其应用的科学性、实用性、可落地性。
1国土空间开发适宜性评价
国内的“国土空间开发适宜性”概念来源于“土地适宜性”，土地适宜性普遍被认为是“在一定范围内一定条件下，土地某种用途的适宜程度”。早期对于国土开发适宜性的研究以农业适宜性评价为主，强调土地的气候、水文、土壤等属性与种植对象生长需求的匹配。在2018年汶川灾后重建资源环境承载能力评价中，通过重建适宜性评价模型，指出适宜人口集聚并形成一定规模城镇并允许全面发展各类产业的区域为适宜重建区。在评价地域功能时，综合考虑了地域功能适宜性，其中地域功能适宜性评价分为生态功能适宜性、初级生产功能适宜性和发展功能适宜性评价3个部分。
2国土空间规划对“双评价”的内在要求
2.1必用
近年来，工业化和城市化水平不断提升，环境、生态、资源等均显现严重的污染、退化、紧张问题，资源环境瓶颈约束与国土空间开发利用的矛盾日益突出，严重威胁着国土安全和经济社会可持续发展。随着资源环境与现实社会经济发展的矛盾的加剧，国家出台了一系列的政策、规范，增强“双评价”在规划中的地位，重视其在国土空间规划、自然资源管理、生态保护中的作用。在新时期国土空间规划如火如荼开展的过程中，“双评价”已经成为国土空间规划编制的重要基础，国土空间规划的开展必须首先基于“双评价”，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，形成规划底图，为国土空间的开发利用与保护格局提供基础和依据。因此“双评价”的开展必须在国土空间规划之前进行，是“前置”的步骤，是“必用”的工具。
2.2好用
可操作性是衡量评价结果的重要原则。首先，评价指标的选择需要遵循因地制宜，结合当地的实际情况，具体评价因子及分级阈值、权重的选择需要进行优化调整，更好地体现资源本底的环境特征。如在水资源评价时，需要对区域气候、供水条件进行分析，选择以小流域或者行政区作为最合适的评价单元。对于地形波动剧烈的地区，应加入地形起伏度指标。其次，评价指标的选取需要精准且全面，在避免遗漏重要的信息的同时应抓住主要的要素。最后，指标的选择需要考虑数据的可获取性，选取容易采集的数据指标，数据要可量化，且满足不同层级不同空间的尺度要求。
3“双评价”实践中存在的问题
3.1评价结论的约束作用不强，与规划方案脱节
《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行)》侧重资源环境承载能力监测和预警，指向于超载与否，更多的是和主体功能区配套政策、国土空间政策体系相关联，因此指标设置方面体现了人口、经济、社会发展等要素对资源环境的影响作用。
其虽然体现了人—地关系，但在实践需求驱动下，往往重视评价的“工具”价值，将评价结果后置，甚至是在做出规划方案后，用评价结果进行反向印证，对资源的保护、开发、配置，以及在多方博弈中的平衡作用不足。
3.2缺乏多维度的综合评价
既有研究大多基于生态安全、粮食安全、社会经济效率、人类安全等其中的一种或两种来进行评价。在生态文明和可持续发展理念主导下的国土空间规划，需要综合审视社会经济、生态品质等多个维度，而既有研究对此重视不够，因此需进一步探索如何整合不同框架以实现多维度、全景式评价。
4资源本底与功能导向并重的综合分析
4.1本底刻画引导的生态格局优化
在分析格局和矛盾冲突的基础上，可以从量、形、质3个方面对生态格局进行优化。首先，生态保护极重要区、重要区的斑块经评估后，部分可考虑纳入生态红线，实现量的增补。其次，在明确现有生态斑块的基础上，可以结合连通性指数分析等手段，识别潜在的重要生态廊道，从而实现生态系统形的优化。最后，根据生态红线内生态脆弱性评价，识别部分生态低效的区域，从而推进生态修复，实现质的提升。
4.2资源环境约束的发展格局优化
满足资源环境约束条件是高质量发展的前提。结合发展主体的划分、“双评价”的空间及数量分析，可对部分区域的空间发展提出意见。在西部某地区的实践中，根据地理空间的自然分割，将发展主体分为区域A、区域B、区域C共3个部分。评价结果显示，区域A的可用土地、水资源分别占全域总量的40%和70%，水环境容量占60%，资源环境条件优越，有较大的发展潜力，未来可作为发展的核心区域；区域C城镇现状人口约占全域总人口的1/3，但可用水资源量仅占总量的10%，水环境容量占比不足10%，资源环境约束趋紧，不建议进行大规模的开发，且发展过程中需加强水环境保护。
4.3“双评价”之间各有侧重
从技术逻辑上看，资源环境承载能力评价更多是基于资源环境承载角度，是硬的约束；国土空间开发适宜性评价则是基于资源环境开发利用的角度，是软的指引。从评价结论看，资源环境承载能力评价重点在于刻画区域资源环境的本底条件；国土空间开发适宜性评价则发现国土空间开发保护过程中存在的突出问题及可能产生的资源环境风险，支撑“三线”的划定及空间格局的优化。
结束语
在自然资源部成立，对国土空间规划体系展开重新构建的背景下，有必要重新认识“双评价”的内涵，并明确“双评价”与国土空间规划的关联，加强其理论研究，以满足社会发展的需求。为此，文章尝试通过理清“双评价”的基本内涵，探讨新时期国土空间规划对“双评价”的内在要求，增强“双评价”在国土空间规划中的作用，为开展新时期的国土空间规划提供必用、管用、好用的决策支撑。
参考文献
[1]丁锶湲,曾坚.欧洲空间影响评价对我国国土空间规划的思考[C].中国城市规划学会、重庆市人民政府.活力城乡美好人居——2019中国城市规划年会论文集（12城乡治理与政策研究）.中国城市规划学会、重庆市人民政府:中国城市规划学会,2019:874-881.
[2]武廷海,周文生,卢庆强,霍晓卫,刘宛,黄鹤,余婷,张能,王学荣,郭璐,叶亚乐.国土空间规划体系下的“双评价”研究[J].城市与区域规划研究,2019,11(02):5-15.
[3]顾朝林.科学的“双评价”是新时代国土空间规划的关键和基础[J].城市与区域规划研究,2019,11(02):1-4.
[4]高湛,韦胜.“双评价”软件设计及其与国土空间规划关系探索[C].中国城市科学研究会、郑州市人民政府、河南省自然资源厅、河南省住房和城乡建设厅.2019城市发展与规划论文集.中国城市科学研究会、郑州市人民政府、河南省自然资源厅、河南省住房和城乡建设厅:北京邦蒂会务有限公司,2019:1257-1263.
[5]张茂省,岳东霞,孙萍萍,孟兴民,郭建军,王东,苗俊霞,郑续.面向县级国土空间规划的自然资源综合调查与双评价——以延安市延川县为例[J].兰州大学学报(自然科学版),2019,55(03):281-289.