摘要：2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，2019年12月1日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，为长江三角洲城市群经济社会发展带来了前所未有的机遇，同时也给土地利用带来新的挑战，如何解决长三角地区县域社会经济高质量发展与土耕地保护之间的矛盾具有十分重要意义。本文以长三角城市群之一的芜湖市弋江区为例，深入分析长三角一体化发展给县域经济社会发展带来的机遇和面临的挑战，并提出切实可行的建议，以期为长三角区域县域经济社会发展和耕地保护决策提供参考。
关键词：总体规划，土地利用，一体化
弋江区位于芜湖市中心区域，四面环水，由长江、青弋江、青安江、荆山河所围绕，芜湖高新技术产业开发区和高校园区位列其中，是全市的科技、教育、文化、体育中心，2019年实现地区生产总值455.8亿元，常驻人口为34万人。根据2018年土地变更调查数据，弋江区总面积16927.17公顷，其中农用地7761.1公顷，建设用地6999.69公顷，未利用地2166.38公顷。党的十九大指出中国特色社会主义已经进入新时代，新时代长江三角洲一体化发展已经上升为国家战略，长三角一体化背景下的弋江区国民社会经济发展将面临着新的形势，势必也对土地利用提出新的挑战。
1.长三角一体化战略带来的机遇
1.1重大国家战略的实施。长江经济带、长三角一体化等国家战略的实施必将给弋江区社会经济发展提供有力条件，尤其是2019年5月22日在芜湖召开的首届长三角峰会，更将芜湖尤其是弋江区的社会经济发展推向新的高点。
1.2生态文明建设的要求。打造水清岸绿产业优的弋江板块将是弋江区党委政府今后的重点工作，随着十里江湾公园（包括长江岸线治理）、元亩塘湿地公园的陆续建成，生态弋江逐渐呈现。
1.3基础设施建设效果逐显。随着商合杭高铁、轨道交通、过江隧道等基础设施的建成，为弋江区提供更加便捷丰富的对外出行方式的同时，也提升了弋江区的城市形象，即时会有更多的人愿意到弋江区来安家就业，目前沿江板块已基本建成、元亩塘板块正在如火如荼建设，宜居弋江即将建成，为弋江区乃至芜湖市的发展提供有力的要素支撑。
1.4创新创业驱动明显。2019年5月，国务院办公厅对芜湖高新技术产业开发区2018年在推动“双创”政策落地、扶持“双创”支撑平台、构建“双创”发展生态、打造“双创”升级版等方面工作成效明显，给予表彰激励，为弋江区创新产业平台建设提供新的名片，创新弋江加速前进。
1.5龙头企业的带动效应。弋江区境内的海螺水泥、奇瑞新能源汽车、三只松鼠等各自领域的国内龙头企业带动效应明显，据不完全统计，高新区境内有多家企业为上述龙头企业做配套产品支持，为弋江区的社会经济发展起着举足轻重的作用。
1.6国家机构改革红利。此轮国家机构改革不单纯是机构的简单拆并与重组，更是职能的统一、审批效率的提高，为企业投资提供更为便捷高效的营商环境。
2.土地利用面对的挑战
2.1永久基本农田影响
2.1.1永久基本农田指标过大
弋江区作为芜湖市的主城区之一，国家级芜湖高新技术产业开发区和高校园区均坐落在弋江区，5166.20公顷的耕地保有量和4064.67公顷的基本农田保护面积，极大制约了弋江区的发展。
2.1.2永久基本农田布局不合理
根据安徽省永久基本农田划定实施方案和原省国土资源厅下达的芜湖市城市周边范围，弋江区大部分区域在城市周边范围内，为通过原省国土资源厅审核要求，城市周边的部分不适宜划为永久基本农田的耕地不得不划为永久基本农田，造成城市周边永久基本农田布局不尽合理，存在零星的、分散的永久基本农田。同时，在完成全域永久基本农田划定任务后，对于偏远地区一些成片的、优质的耕地反而未划入永久基本农田。
2.2城镇开发边界影响
受用地指标、永久基本农田布局等因素影响，芜湖市城镇开发边界在弋江区境内只到“二环”，但据有关部门反映，“二环”与“三环”之间将是未来经营性用地的重要区域。
另外，芜湖高新技术产业开发区范围内在城镇开发边界内的土地已基本用完，国家级高新技术产业开发区已无地可用，扩区势在必行。
2.3长江及其主要支流岸线1公里影响
弋江区被长江及其主要支流青弋江、漳河（青安江）所包围，其1公里范围内不得新建工业项目，造成原规划的微电子产业园等项目无法落地。另外，据经信部门统计，弋江区在1公里范围内的企业达107家，其面临着无法扩建或转让，严重制约了经济社会发展。
2.4用地性质规划有待调整
根据现行的城市总体规划，弋江区部分项目用地不符合城市规划，新建项目无法落地，亟需在国土空间详细规划中对地块性质进行调整。
3.土地利用建议
社会经济发展与土地利用的供需矛盾是历来城镇化发展的必然矛盾，但这一矛盾在总面积只有169平方公里的被长江、青弋江、青安江所包围的弋江区显得更为突出，如何解决弋江区经济社会发展与土地利用之间矛盾，笔者提出以下建议：
3.1科学编制国土空间规划
3.1.1统筹协调编制国土空间总体规划
减少永久基本农田保护面积，优化永久基本农田布局。充分考虑弋江区实际，在全市范围内调整永久基本农田结构，将城市主城区的弋江区永久基本农田规模调整到以农业为主的县区；以此次永久基本农田储备区划定和核实整改为契机，科学合理调整永久基本农田布局。经初步测算，弋江区可划定的永久基本农田储备区约200公顷，建议按照实事求是、集中连片、质量优先的原则调整永久基本农田布局。
科学确定城镇开发边界，合理布局建设用地空间。在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，充分考虑芜湖市未来发展方向和弋江区的发展潜力，确定城镇开发边界。同时，根据水清岸绿产业优的要求，调整长江及其主要支流岸线1公里范围内的用地，将有限的用地指标调整到适宜发展的区域中。
3.1.2因地制宜编制国土空间详细规划。建议在编制芜湖市国土空间详细规划的过程中，充分考虑生态建设、经济发展等因素，科学定位用地性质，合理确定开发建设强度等，条件允许的情况下，建议广泛征求意见。
3.2加大存量建设用地处置力度
3.2.1加大低效建设用地处置力度
总结弋江区2018年低效工业用地再开发利用试点成果，编制弋江区低效工业用地再开发利用专项规划，有序推进低效工业用地再开发利用工作。
3.2.2加大批而未供土地清理
对土地市场供后监管系统中的批而未供土地进行再梳理，对符合供地条件的地块单独制作图件，供招商、建设等用地部门参考。
3.2.3分类处置闲置土地
区分政府原因和企业原因造成的闲置土地，对政府原因造成闲置的，扫清交地障碍，加快交地速度；企业原因造成闲置的，依法处置。
3.3探索“飞地”经济
在现有的永久基本农田红线和城镇开发边界不能大幅度调整的前提下，建议以发展新兴江北产业集中区为契机，将芜湖高新技术产业开发区扩展到江北片区，探索“飞地”经济，在解决弋江区发展空间瓶颈的同时，加快了江北新兴产业集中区建设，承接长三角区域产业转移。
3.4探索集体建设用地利用办法
新修改的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在国有建设用地供给收到制约时，有序推进集体建设用地供给将是一种有效途径，但集体建设用地如何入市、集体经济组织如何收益以及集体建设用地使用性质和强度的确定等均有待进一步探索。
4.结语
本文从分析长三角一体化战略对弋江区经济社会发展带来的机遇和面临的挑战入手，提出科学编制国土空间规划、加大存量建设用地处置力度、探索“飞地”经济、探索集体建设用地利用办法等土地利用政策建议，缓解了经济社会高质量发展和土地要素供给矛盾。