摘要：城市化建设是经济发展的必然，其在发展过程中需要用到大量的建设用地，这就意味着耕地面积会逐渐减少。这种情况如果不加以控制，在城市化建设过程中对于城乡建设用地采取粗放的管理方式，耕地面积减少的情况就会进一步恶化，甚至会引发粮食问题。通过城乡用地增减挂钩政策的实施，就可以在农村减少过程中对城乡用地需求进行综合考虑，使农村的闲散以及粗放的建设用地数量得到控制，也使土地利用更加合理和科学。对于我国土地供求关系的解决矛盾，城乡建设用地增减挂钩的实施起到了关键作用，它不仅可以确保耕地面积总量的动态平衡，在耕地数量不变的基础上还能够为经济发展提供用地，新农村建设的发展也得到了可靠的保障，可以说城乡建设用地增减挂钩实现了保护耕地和发展经济的和谐共存。本文主要对以增减挂钩优化国土空间结构和布局进行分析，希望通过本文的分析研究，给行业内人士以借鉴和启发。
关键词：增减挂钩；国土空间；结构；布局；优化
引言
为缓解城市建设用地供给短缺与提高农村土地利用效率，2004年国务院正式提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，旨在通过“建新拆旧、土地整治”实现“三集中”，促进新农村建设，助力扶贫攻坚。由于我国国土面积辽阔，各地区的实际情况不同，在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中势必会出现不同的问题，这需要相关部门引起重视，追溯原因，加强城乡建设用地增减挂钩政策实施的监管。
1优化国土空间结构与布局的重要价值研究
为了保证呈现真正实现协调发展的目标，务必要向农村地区增加大量资金投入，为人民群众提供良好的公共产品，而增减挂钩这一政策提供良好路径，政策包含了先进的战略理念。增减挂钩政策的实施，能够将农业产业结构调整与土地整治进行有机结合，使得农村企业的生产条件得到更好改善，有效推动了农村集体经济的稳步发展。
2现阶段国土空间结构与布局优化中存在的核心问题
首先是规划设计不合理。整理复垦后集中连片土地在流转过程中，主要以招引客商为主，分散、分业经营，主体规模与产业融合度不高。流转农户增收渠道单一，流转收益或务工收入成为主要收入，经营风险防控有待强化。部分乡镇为降低农民搬迁成本，新建小区缺乏科学布局规划，各项基础设施建设分布不集中，房屋修建观念更新滞后，生产、生活双重性明显。村民宅基地私有观念仍根深蒂固，不按规划要求进行农居点整理复垦，影响规划实施。其次是国土空间环境逐渐恶化。长期以来，国民经济的稳定发展主要依靠投资扩张来实现，这种方式较粗放，虽然国民经济迅猛发展，但是，各类资源消耗量不断增加，使得生态环境污染问题越来越严重，资源环境瓶颈化越来越明显。在2016年，我国总共消耗43.60亿t的标准煤。截止到2017年，我国共有338个地级及以上城市达标天数比例是70.70%，只有29.30%的城市空气质量达到相关标准，雾霾天气的出现，严重威胁了人民群众的生命安全。
3以增减挂钩优化国土空间结构和布局的途径分析
3.1加强资源环境承载力评价，夯实国土空间用途规划制度建设基础
人类的开发利用底线除了服从于上层用途管制的规定，主要取决于区域的资源环境承载能力。因此，必须加强区域资源环境承载力的评价，在梳理区域资源环境本底基础上，诊断空间开发利用所面临的主要资源环境风险类型、程度、危害、引发条件，以及空间分布规律，提出应对策略和建立预警机制，在明确严禁开发利用的项目、推行负面清单制度的同时，制定相关项目的准入门槛，从而确定开发利用的底线。资源环境承载力是优化国土空间开发格局的基础。尽管一个区域的资源环境承载力会随着人们的利用方式、技术水平和管理活动有所变化，但资源环境本底对人类社会经济活动的支撑力是根本，能承受人类多大的干扰，以及适用哪种干扰方式是客观存在的。
开展资源环境承载力的评价并不是简单地判断是否“超载”或估算“能承载多少人口”，而是要明晰区域资源环境本底状况，识别资源环境短板，进而确定人类的利用方式。
3.2明晰挂钩指标交易的权利内容
在挂钩指标交易中的指标产生和指标流转环节，需要综合考虑农村土地承包权的基本特征、明确其基本内容，特别是从物权角度，信息充分公开，使得土地流转中的供应者和需求者全面了解土地产权的潜在价值、安全状况等，进一步提高农民在整个过程中的话语权，促进农村土地节约和集约利用，推动城乡统一建设用地市场顺利建成。
3.3引导产业承接转移
加强产业政策对接,建立健全产业转移推进机制和利益协调机制,逐步统一经济带内土地、环保等政策,根据国土开发强度和资源环境承载力协调上中下游地区土地开发政策和环保准入门槛，有序推进跨区域产业转移与承接。重点是增强中上游地区产业配套能力,引导具有成本优势的资源加工型和劳动密集型产业向中上游地区转移；下游地区则是充分发挥长三角的龙头作用,提高产业竞争力,重点发展现代服务业和战略性新兴产业,促进产业升级转型,提高国土开发效率,聚焦创新驱动和绿色发展,为中上游地区产业承接创造外部条件。
3.4健全社会保障体系，提高社会保障水平
首先是强化住房保障。对农村被征收人房屋征收，实行货币化补偿制度，货币化补偿要结合农村集中居住区房屋安置价格，进行房屋征收评估、实行“拆一补一”，明确宅基地有偿退出具体内容。其次是加强养老保障。对养老保险实行多元统筹管理，设立多层次参保标准，根据进城入镇农民意愿自主选择参加养老保险的种类和层次，切实落实养老保险全覆盖，提高保障水平，真正实现农民向市民转化。
3.5注重国土空间用途规划的实用性
档期，各部门按一般的规则要求制定统一的用地规划分区而忽视了不同地域自身的规划需求，进而出现了千篇一律的用途划分与空间用途规划规则。比如，作为实践性很强的乡级土地利用总体规划，不论是地处山区、丘陵、平原、盆地或滨湖的乡镇，还是城郊乡镇或边远乡镇，其土地用途分区基本上分为基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区以及其他用地区，相应制定的空间用途规划规则也是内容相同，难以体现不同区域的自身需求，从而导致空间用途规划制度因缺乏针对性和可操作性而形同虚设，无法发挥空间用途规划的功效。
结语
总之，健全用途规划，监督规划实施，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用，是新时代推进我国国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。尽管国家已实行了多年的土地用途规划制度，但这种以单一要素为基础的用途规划，割裂了山水林田湖草等各要素生态系统之间的联系，难以适应国土空间现代治理的需求。构建统一的国土空间用途规划体系、实现国土空间用途规划的全域覆盖、强化国土空间用途规划的全方位规划、注重国土空间用途规划的实用性，进而构建科学的国土空间用途规划制度，已成为我国新时代提升国土空间治理能力与水平、推进生态文明建设的一项迫切任务。
参考文献
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