浅析PPP模式在高速公路新增互通项目中的应用——常（熟）台（州）高速公路新昌南互通立交工程PPP项目--中国期刊网

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浅析PPP模式在高速公路新增互通项目中的应用——常（熟）台（州）高速公路新昌南互通立交工程PPP项目

发表时间：2020/5/15 来源：《基层建设》2020年第3期作者：李兴平黄尧庆

[导读]

        浙江交通资源投资有限公司浙江杭州 310000
        一、工程概况
        （一）基本情况
        项目名称：常（熟）台（州）高速公路增设新昌南互通立交工程
        实施机构：新昌县交通运输局
        项目法人：浙江新昌南互通投资有限公司（PPP项目公司）
        监理单位：浙江华恒交通建设监理有限公司
        设计单位：浙江省交通规划设计研究院
        监督部门：绍兴市交通工程质量安全监督站

        本项目位图
        （二）建设意义
        本项目为常（熟）台（州）高速公路增设新昌南互通立交工程，项目的建设将为浙江新昌县东南部地区的车辆快速出入常台高速公路提供便捷通道，有利于缓解104国道及新昌城区道路的交通压力，同时对合理引导区域内交通量，提高区域内交通对外通行能力，推动区域经济的发展具有重要意义。
        （三）建设规模及主要技术指标
        常（熟）台（州）高速公路增设新昌南互通立交工程PPP项目主线位于既有上三高速公路上，项目主线长约1265m，匝道长约3776m；连接线长约1412m，三级公路改移775m；设互通收费站（4入5出）1处，综合管理用房。全线共设桥梁1363.592m/8座，其中大桥1160.992m/5座，中桥202.6m/3座；短隧道0.668km/2座。
        本项目主线采用部颁《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）高速公路标准，常台高速公路为双向四车道，互通主线设计速度80km/h，路基宽度21.5m；互通匝道设计速度40km/h，单向单车道路基宽度9.0m，对向双车道路基宽度16.5m，桥涵设计汽车荷载等级为公路-Ⅰ级。连接线采用《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）二级公路标准，双向二车道，设计速度80km/h，路基宽度12.0m。

        （四）项目投资及资金来源
        常台高速公路增设新昌南互通立交工程项目为经浙江省发改委立项、省财政厅批准同意的政府可用性付费项目（PPP项目）。项目采用“2+8”模式（即二年建设期，八年运营维护期）通过公开招标方式引进社会资本，参与项目投资、建设和运维管理。社会资本方浙江交通资源投资中标取得项目投资经营权，投资总额4.8亿元，并出资9526万元成立浙江新昌南互通投资有限公司（PPP项目公司）作为PPP项目法人主体，其余资金由PPP项目公司通过银行融资解决。
        二、项目背景及植入过程
        （一）政府和社会资本合作（PPP）模式实施背景
        改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，但与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。然而，以往政府主导的公共服务供给模式却对政府的财政支出造成极大的压力，并导致地方债务的急剧增加。
        2014年11月，国务院出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），国家发改委、财政部等部委相继出台了有关允许、鼓励和规范社会资本特别是民间资本参与城市基础设施建设和运营的政策，积极推行PPP模式。2015年1月浙江省人民政府办公厅于出台《关于推进运用政府与社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发【2015】9号）文件，鼓励和吸引社会资本参与重大基础设施建设与运营，省发改委、财政厅相继出台文件鼓励、推广和规范PPP模式的实施，为社会资本参与城市基础设施建设运营提供了较为成熟的政策环境，具体相关政策文件详见附件一。
        （二）政府和社会资本合作（PPP）模式开展过程
        1、社会资本方招投标情况
        2017年5月26日在浙江政府采购网和新昌县公共资源交易网上同时发布招标公告。2017年6月16日在新昌县公共资源交易中心开标，中标单位为浙江省交通投资集团下属的浙江交通资源投资有限公司与浙江交工集团股份有限公司联合体中标。
        浙江交通资源投资有限公司为浙江省交通投资集团旗下的国有全资子公司，作为PPP项目投融资主体，并负责项目的建设、运营管理。浙江交工集团股分有限公司为浙江省内交通工程施工的大型国有企业，承担该项目的工程施工。2017年8月11日，浙江新昌南互通投资有限公司与新昌县人民政府指定实施机构一新昌县交通运输局签订PPP 项目合同；2017年11月28日，浙江省发展和改革委员会批复关于同意调整常（熟）台（州）高速公路增设新昌南互通立交工程可行性研究报告的函，同意本项目法人变更为浙江新昌南互通投资有限公司。
        2、PPP公司组建和项目管理
        浙江交通资源投资有限公司作为社会资本方按投资协议于2017年7月投资成立浙江新昌南互通投资有限公司，作为PPP项目法人承担项目投融资、建设管理、运营维护等职责。PPP项目公司作为项目实施主体，根据合同约定及行业主管部门的有关要求，公司设工程合同部、安全征迁部、财务部综合办公室4个职能部门，制定项目管理、工程质量、安全生产、计量和变更、档案管理等一系列制度，成立质量、安全生产、环境保护等工作领导小组，认真履行建设管理职责，保证PPP项目顺利推进。该项目于2019年10月完成工程项目交工验收，2020年1月正式投入试运营。
        三、PPP模式的优点
        （一）多方主体合作，协同效应明显
        该项目地处于新昌城郊结合区域，主线位于现有已通车的常台高速公路上，互通匝道和连接线与现有的地方公路、河流交叉重合，周边有多个居民社区，施工环境复杂。在建设过程中需要边通车边施工，涉及乡镇社区、高速公路业主、高速交警、公路路政等多家单位，政策处理、安全监管、交通管制、改道通行等方面沟通协调难度大，各种审批手续烦杂，特别是桥梁拼宽和高边坡爆破施工段存在较大的施工风险。在项目实施中能充分发挥政府方、社会资本方和施工单位各自优势，积极与政府职能部门、乡镇社区、公安、高速交警、路政、高速公路业主等单位的沟通联系，及时协调解决项目建设中出现的困难与问题，密切配合，通力协作，优势互补，保证了项目的顺利推进。
        （二）发挥资本优势，资源配置高效
        浙江交通资源投资有限公司属浙江省交通投资集团的全资子公司，能充分发挥省交通基础设施投融资平台优势，具有较强的项目融资能力。新昌南互通PPP项目充分发挥了浙江交通资源投资有限公司与浙江交工集团股份有限公司在交通工程建设、专业施工技术、高速公路运维管理和项目投资融资等方面的优势，解决了地方政府交通基础设施建设资金不足的困难，保证项目保质保量如期完成。
        （三）转变政府职能，实现风险分担
        传统的交通基础设施建设，政府部门负责项目规划立项、工程设计、施工招标、建设管理、运营维护和资金筹措等一系列工作，并承担着项目经营、廉政、环保、安全等风险。该项目PPP模式是通过政府与社会资本合作，由社会资本方（浙江交通资源投资有限公司）出资成立PPP项目公司（浙江新昌南互通投资有限公司）作为实施的法人主体，承担项目的施工组织、建设管理、安保监管和资金筹措等职责和相应的风险责任，政府部门（新昌县交通运输局）从交通基础设施和服务的提供者转变为合作方、监督者，PPP项目公司分担了政府部门部分工程建设管理职能，减少政府对微观事务的过度参与，转变政府职能，提高行政服务的效率与质量，从而实现了优势互补、风险分担和利益共享。
        （四）实行公司化运作，项目推进加快
        PPP模式对加快工程进度，缩短项目建设周期有着十分重大意义。该项目于2017年9月正式开工建设，至2019年10月完成交工质量评定和交工验收，2020年1月1日正式通车运行，在工程建设进度上明显高于行业平均速度。新昌南互通立交工程PPP项目虽然总工程不大，但它为已通车的常（熟）台（州）高速公路增设新增互通工程，又地处城郊结合部的山区地带，高速公路车流量大，高架桥结构复杂，爆破安全要求高，主线拼接难度大。面对诸多的困难与问题，PPP项目公司积极发挥投资主体职能作用，全力协同政府部门、社会资本、设计、监理、施工单位等多方主体，通力协作，精心组织，科学谋划，克服了项目入库、银行融资、政策处理、施工组织等方面的困难，在短短二年时间内完成项目建设任务。
        四、PPP项目的风险与挑战
        本项目的主要风险有政策与法律风险、投融资风险、安全与环保风险、工程质量与进度风险、造价与成本风险等。
        （1）法律风险
        法律变更风险指在PPP项目合同生效后出台了新的法律、法规或者对法律、法规进行修订，而导致项目的合法合规性、外部市场条件、产品服务收费、合同协议条款有效性等要素发生变化，影响项目运行或者各方收益甚至直接导致项目中止或失败的风险。目前PPP模式的法律法规体系并不健全，多以部门规章和规范性文件为主，不同政府部门之间存在着相互矛盾或者不一致的情形，对PPP项目的立项审批、财政入库、银行融资等方面将产生较大影响。
        （2）项目自身风险
        本项目自身风险主要包括工程质量风险、工程延期（或延误）风险、安全风险、环保风险、运维风险。本项目位于既有已通车的常台高速公路上，边通车边施工对安全生产和工程进度均带来较大干扰和影响；项目位于山区，施工场地狭窄，作业面小，局部路段开挖需考虑周围居民和高速公路通车等因素，安全压力大，施工成本高。
        （3）投资风险
        投资风险主要来自工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率利率等上涨导致PPP项目成本增加，影响项目投资收益。该项目实施以来，由于建筑材料的价格水平明显上升，不断推高人工、材料、机械台班等各种费用，施工成本增加，对项目投资带来一定的风险。
        （4）项目融资风险
        本项目中标总投资4.8亿元，注册资本金9526万元，不足部分资金主要是由PPP项目公司通过银行融资来解决。项目中标签约后，国家财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），对全国所有PPP项目开展清理整顿，暂停办理新项目入库手续，银行融资也被迫中断，整个项目面临终止风险。由于该项目前期工作规范，手续齐全，虽然在时间上受到较大影响，但经过多方努力最终顺利完成项目入库和融资工作，保证项目如期完成。
        参考文献：
        [1]《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；
        [2]《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委令第25号）；
        [3]《浙江省人民政府办公厅关于推进运用政府与社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）；
        [4]《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（浙财金〔2015〕5号）；
        [5]《浙江省财政厅关于印发浙江省基础设施投资（含PPP）基金管理办法的通知》（浙财建〔2016〕44号）；
        [6]《省发展改革委省交通运输厅关于贯彻实施交通基础设施重大工程建设三年（2016-2018）行动计划的通知》（发改基础〔2016〕730号）。