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土地用途管制制度探析

发表时间：2020/1/7 来源：《科技新时代》2019年11期作者：王泽波

[导读] 土地用途管制制度是一个古老而又全新的课题。综观国内外这方面的研究成果，土地用途管制制度研究包含着不同土地利用格局的比较、土地利用过程的监测、以及土地利用变化与自然、社会、经济系统的复合关系等方面。

王泽波
             鄄城县自然资源和规划局
        摘要：土地用途管制制度是一个古老而又全新的课题。综观国内外这方面的研究成果，土地用途管制制度研究包含着不同土地利用格局的比较、土地利用过程的监测、以及土地利用变化与自然、社会、经济系统的复合关系等方面。土地用途管制制度往往引起土地利用数量结构的变化、空间格局的演变，以及土地覆被的变化，进而改变着区域景观格局，是土地用途管制制度研究的重要内容。本文主要对我国土地用途管制的缺陷和完善进行了研究，论文从三个方面分析了我国土地用途管制推进的制度障碍，最后针对这些存在的问题提出了完善我国土地用途管制推进的制度的建议，希望能对相关部门带来一定的帮助。
        关键词：土地用途；管制；研究；建议

        土地是一切财富的源泉，国脉所系，民生所依。人们的一切衣食住行无不建立在土地的基础上，食物、水源、生产原料、生活空间等无不取之于它。从古至今，中国历史上乃至世界历史上大规模的农民起义和王朝颠覆无不因土地之争而起，今天，土地问题仍是关系社会稳定和经济发展最为重要的因素。
        20世纪70年代以来，随着全球人口的持续增长和工业化、城镇化的快速发展，土地资源的短缺、浪费，耕地非农占用与土地利用不当导致的土地质量退化、低效利用等问题日益突出，土地利用成为经济学、地理学、资源学、区域科学等多学科研究的新热点。
        三、我国土地用途管制推进的制度障碍
        （一）政策措施协调性不强
        我国要求对耕地实施严格的保护制度，但是对于真正保护耕地的地方却没有给予相应的激励措施，相反，一些地方政府通过多占用耕地的方式使地方经济得到了发展经常被作为称颂学习的代表。这种现象严重打击了地方政府保护耕地的积极性，不仅不利于保护耕地反而起到了反面的宣传作用。
        （二）法律责任不够明确
        对于不按规定用途使用土地、非法占用耕地等违反土地用途管制的行为，没有明确应付的法律责任且缺乏可操作性。有关法律太过笼统，如“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的……”，这里对数量就没有明确详细规定，容易给不法者留下可趁之机，会造成有法不依、执法不严等问题，不能保证这一制度的有效实施。
        （三）利用发生重叠现象
        对于土地利用的规划，我国没能从宏观整体区域发展的角度出发，而是仅仅从自身的微观用途来规划用地，因而在具体使用过程中，发现土地利用出现规划功能的重叠。例如，秦皇岛市的土地规划过程中，存在很多大小规模不一，用途不同的商业区，这些商业区占据着城市建设用地中不小的一部分，却是秦皇岛市在土地规划中没有考虑的方面。这就造成了功能性相近、受众相似的商业区的出现，导致建设用地的浪费。而且由于所处地理位置较近，造成一个商业区供不应求，而另一个商业区却无人问津。这也就是为什么常说在一个城市的土地资源使用中会同时存在紧缺和浪费的现象。

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        四、完善我国土地用途管制制度的建议
        （一）建立、完善土地用途管制制度
        土地用途管制是深化土地利用管理的重要措施。我国的土地规划要依据省级规划确定的区域、土地利用战略和土地利用分区管理的方向与措施，具体划分土地用途区。在此基础上制定具体的土地用途管制规则，重点放在对商业用地和建设用地的严格控制上，严禁耕地随意转用，切实保护土地所有权。土地用途的相关管理机制并不是一成不变的，而是要随着当前城市的发展状况不断进行调整的，以期对城市最终的发展提供促进作用。
        （二）完善政策体系，强化法律机制
        政策对土地用途管制制度有很强的引导和调控能力。目前土地利用中存在的一些问题，主要是缺乏强有力的土地控制与管理政策。进一步完善土地管理的政策体系，强化法制建设，使各项政策法规落到实处。认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》、《刑法》等法律、法规，不断完善耕地保护、土地用途管制、农地征用管制等方面的政策，从法律上规定开发利用途径，对土地资源实行严格的用途管制。农地保护的核心是耕地保护，应该严格执行“耕地总量动态平衡”政策，建立耕地占补平衡考核新机制，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各行业用地。严格执法，坚决杜绝违法用地、违法交易、违法管理、越权审批以及以权代法等行为，对违反土地利用总体规划使用或非法批准使用土地的行为，要坚决查处。构建高效的土地监管体系，建立监督检查制度，确保土地利用规划的实施、制裁闲置土地行为、保持土地市场的透明高效。加大土地执法监察力度，对执行情况进行监督检查。
        （三）提高土地管理水平
        我国要依法建立新的管理工作机制，将规划、国土、房产管理等诸多方面加入到城市土地管理的实施中。如依法设立城市规划委员会，以提高城市规划的民主性、科学性，并在此基础上实行规划国土公示制度。不得不说，随着我国经济的快速发展，各方面制度的确定无法跟上城市发展的速度，导致暗箱操作现象四处盛行。因此，我国的的土地规划局要科学地设立审批事项，减少或者清理不必要的行政审批，使组织内部严明纪律，明确规定党政领导干部不得干预规划定点、土地交易等事务，加大相关从业人员的监督体制，从根本上杜绝暗箱操作。
        总结
        新形势下我国提出建设资源节约型和环境友好型社会的战略任务,这也给土地管理工作提出了更高的要求。国土部门既要保护耕地,又要在保障社会经济平稳健康发展的同时控制建设用地规模,促进节约、集约用地,还要保护生态环境。作为我国土地管理的核心制度,土地用途管制在管制机制、管制内容、管制体系、管制依据、管制技术等方面必须有所创新,才能协调好各种用地关系,发挥土地的宏观调控作用。
        参考文献
        [1]浅析国土空间用途管制制度建设[J].毕云龙,徐小黎,李勇.中国土地.2019(08)
        [2]基于成效分析的国土空间用途管制制度建设[J].毕云龙,徐小黎,李勇,谭丽萍,门青.中国国土资源经济.2019(08)
        [3]国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新[J].黄征学,蒋仁开,吴九兴.中国土地科学.2019(06)
        [4]自然资源用途管制制度研究[J].祁帆,贾克敬,邓红蒂,陈建军,陈宇琛.国土资源情报.2017(09)

        个人资料
        王泽波，1976年1月4日出生，山东省鄄城县，鄄城县自然资源和规划局，学历大学，职称助理工程师