张博政
中国人民警察大学研究生院 河北省廊坊市 065000
摘要：我国在适用比例原则规范警察行政执法行为中虽然取得了一定成效，但由于实践中的复杂情况仍存在许多不足。通过分析在适用比例原则规范执法行为中的不足之处，进行分析研究，发现适用比例原则规范警察行政执法的存在的问题，对我国行政法治的发展具有重要意义。
关键词：比例原则 警察行政执法 自由裁量
一、比例原则在我国警察行政执法中的重要作用
（一）比例原则的基本内涵
1.比例原则的概念
“比例原则是指行政机关在采取某项行政行为的时候，应该对社会整体利益进行权衡，采取对公民权益损害最小的行为，并使造成的 损害与追求的行政目的保持均衡性。”[1]它最早是起源于19世纪的德国警察法学，用以限制警察权力，但随着社会发展和政府职能的不断转变，其适用范围逐步扩展到整个行政法领域，颇受学界欢迎。
2.比例原则的“三阶理论”
笔者通过阅读文献和查阅相关资料，发现在比例原则的多重理论中还是“三阶理论”最适合表现比例原则应有的含义。“三阶理论”的主要内容为以下几方面：第一便是适当性原则，是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必须，结果和措施手段之间存在着正当性。第二是必要性原则，也称损害最小原则，指的是行政机关在采取多种方式实现某一行政目的得情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。第三便是通说的狭义比例原则，又称均衡性原则“均衡性原则要求国家机关采取的手段给当事人利益造成的损失应与手段所追究目的合乎比例。“均衡性”属于利益衡量的范畴，其对手段所追求的目的与手段所造成的后果进行综合考量，在手段已满足前两项基准的条件下，后果还必须与目的保持均衡。”[2]
（二）比例原则在我国警察行政执法中发挥的重要作用
比例原则最早是起源于19世纪的德国警察法学，用以规制警察权力。随后由于其客观性、公正性和可操作性强的特点，被逐步引入了行政法领域，并且不断发展完善。我国研究虽然起步较晚，但仍然对我国行政法的发展发挥了重要作用，尤其是在警察行政执法方面，首先是正义性，警察行政执法运用比例原则可以保证执法的正义，因为“比例原则侧重强调手段与目的的合比例关系，强调针对个案的特殊情况，警察应根据比例原则进行权衡、判断，以达限制对个案裁量权滥用的目的，从而保护不同个案中相对人的权益，以谋求个案正义的实现。”[3]其次便是规制功能了，运用比例原则于警察行政执法中可以加强对警察行政自由裁量权的控制，因为自由裁量权的滥用不仅会侵犯公民的权利还会破坏社会的公平正义，因此，“追求公平和正义，就必须根据比例原则对警察行政行为进行规制，这种规制要求警察机关和人民警察在行使警察权过程中涉及到行使裁量权的时候，需要仔细斟酌、综合平衡，使得公共利益和个人利益 相互协调，体现出自由裁量的真正价值。此外，比例原则有利于加强对行政自由裁量权的法律控制。”[4]最后是保护功能，一是保证了警察执法的目的与手段的平衡，二是防止了警察权力的滥用。从而达到保护公民权益。
二、我国警察行政执法中适用比例原则的不足
“警察行政权是指警察组织和人民警察为了维 护社会秩序, 依据行政律、法规、规章和其他规范性文件的规定, 对公共事务进行管理和为社会成员提供服务的权力。”[5]虽然我国也引入了比例原则对警察行政执法进行规制，但仍然存在了一些不足，主要体现在以下几方面：
（一）自由裁量权的滥用
为了警察机关应对社会快速发展出现的各种复杂情况，应对随时可能发生的突发状况，法律赋予了警察机关在行政执法时较大的自由裁量权，便于提高行政效率，保持社会稳定。但是有权力肯定就会有滥用，孟德斯鸠曾说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].彭盛译.北京：当代世界出版社，2008:154.
]因此，警察机关在运用权力过程中难免会产生侵犯公民权益的事，破坏社会公平正义。
（二）过度追求效率，忽视人权保障
随着新时期社会的快速发展，警察机关面对纷繁复杂的工作任务，开始不择手段的追求工作效率，例如通过钓鱼执法的方式或者是直接动用强制措施而不考虑合理性。警察机关的这种盲目追求行政效率达成自身行政目标的执法行为，不仅降低了警察机关的公信力，也是对公民基本人权的侵犯，因为当下的执法不仅要合法更要合理，尤其是坚持合理性原则中的比例原则，不能为了追求效率而忽视对公民人权的保障。
（三）执法人员工作能力和业务素质不足
在面对越来越多和越来越复杂的执法任务时，“案件的严重程度、情节轻重等都建立在办案警察的认知和业务能力的基础上，由于没有明确的标准，对一个案件采取何种行政措施是由警务人员根据自身的业务能力和办案水平来决定，在处理过程和结果上就难免存在有失公正的情况。”[6]由于各地人员能力的差异性，即使我国目前已经将比例原则引入并通过合理性原则来贯彻到行政执法中，由于人与素质的参差不齐也无法在执法中真正落实。
三、适用比例原则规范警察行政执法的路径
对于我国在适用比例原则规范警察执法过程中存在的不足之处，可行的解决路径便是将比例原则从立法、执法方面进一步完善，同时加强对警员执法办案能力的提升，保证执法的公正合理。
（一）立法上细化比例原则在警察行政执法中适用的规定
我国在1995年制定的《人民警察法》经过多年发展以及在2012年经过修正已经不断发展进步，相关条款逐步完善，其中第八条、第十条和第十一条的规定当中更是体现了警察在行行政执法中适用比例原则的影子，但这仍不足以应付当下的复杂情况。
然而国外许多国家在警察法中早已规定了比例原则在警察执法中的适用，并且做出了比较细化的规定。例如，“日本2004年6月18日修订的警察法在总则第二条第二款中规定“警察职责”时强调，警察权力要以法律规定为界限，且权力的行使要适度、合乎比例，不能损害公民的个人权利和自由。芬兰在2001年4月15日修订的警察法的总则部分也对比例原则作出了明确的规定。”[ 刘伯祥.外国警察法［M］.北京：中国法制出版 社，2007：1，663，665. ]因此，面对我国警察行政执法中存在的实际问题和立法上规定的不足，应当在人民警察法中进一步细化比例原则适用的规定，才能使得警察在行政执法时有法可依，依法适用。
（二）执法中加大对自由裁量权的控制，保障人权
为了警察机关能够应对社会上的复杂情况和执法的及时性，法律赋予了警察机关自由裁量权，但是并没有进行具体的细化规定，使得警察的自由裁量权较为宽泛，难以对其进行有效的规制，然而“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”[ [英]韦德.行政法[M].徐炳,等,译.北京:中国大百科全书出版社，1997:55.]在我国依法治国的大背景下，要想进一步对警察行政执法自由裁量权进行规范，就需要适用比例原则，因为比例原则对于自由裁量权的控制是一种有力的武器，其能够使警察在行使自由裁量权时选取最合适的手段和对公民侵害最小的方式完成自身的执法目的，做到能少侵害就少侵害，能不侵害就不侵害，从而能够在合理行使自由裁量权保证工作效率的同时最大程度保护公民的私权利，使其合法权益不受侵犯。在适用比例原则规范警察自由裁量权的同时，其实也进一步保障了人权，因为它有效防止了自由裁量权的滥用对公民权利的侵害，避免了不必要的损失。
（三）加强培训，提升警员的工作能力和业务素质
公安机关在进行执法工作尤其是在行使自由裁量权时，很大程度上是在法律规定的大范围内进行主观判断的。由于执法人员能力的不同，面对同一事件就会得出不同的处理结果，这对于公民权利的保护是相当不利的，从而导致侵害公民权利的事情发生。因此，公安机关需要加强对警员的执法培训力度。第一，建立定期培训规划，定期邀请专家及各部门领导进行培训讲座，传授执法工作经验和专业执法知识。第二，建立相应的交流机制，各部门之间可以定期交流执法工作经验，取长补短，提升适用比例原则处理实践能力。第三，加强宣传教育，营造学习氛围，邀请高校学者进行宣传考核，逐步提升警员自身业务素质，使其在执法中能够更好地适用比例原则处理问题。
参考文献：
[1]马怀德．行政法与行政诉讼法［Ｍ］．北京：中国法制出版社，2015：47.
[2]梅扬.比例原则的适用范围与限度[J].社会科学文摘,2020(05):64-66.
[3]李元明．论比例原则在我国行政法中的引进［J］．荆门职业技术学院学报，2005，（04）．
[4]王连昌．行政法学［M］．中国政法大学出版社，1994．61．
[5]黄学贤,崔进文.警察行政权概念厘定[J].东方法学，2009，(4):29.
[6]王玉宝,殷明凯.论比例原则对警察行政公正的规范[J].行政与法,2015(09):75-81.