桂垚垚
江苏华新城市规划市政设计研究院有限公司，江苏 连云港 222000
摘要：依据《指南》要求，在国土空间规划的大背景下，从六大维度审视国土空间开发保护全局，建立具有新疆某县特色的国土空间开发保护现状评估指标体系，重点研究“多维度指标监测、全方位实施对策”两大内容，同时为下一轮开展现状评估工作提供支持和依据。
关键词：国土空间规划；开发保护；现状评估；六大维度
1、引言
为响应自然资源部办公厅《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，新疆某县县委、县政府积极推进国土空间开发保护现状评估工作。现状评估以指标体系为核心，具有可滚动更新、简洁科学和分类灵活三个特点[1]。开发保护现状评估是前期贯彻国土空间规划体系的重大部署，是提升国土空间治理体系和治理能力现代化发展的重要抓手[2]。
本文研究的新疆某县国土空间开发保护现状评估指标体系构建基于《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（实行）》（下文简称《指南》）确定的基本指标和推荐指标，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享六大维度进行整合。
2、研究区现状评估
2.1新疆某县评估概况
新疆某县位于新疆维吾尔自治区西部的天山南脉腹地，处高寒山区，地质构造复杂、资源丰富、景色迷人。境内大多数地区为荒漠植被覆盖，以旱生、超旱生植物为主，局部地区分布森林、草地。本次现状评估范围为县域范围内全部土地，评估时点为2020年年初。在《指南》确定的88项评估指标中，适用于某县的有78项，此次评估共完成68项，占比87.18%[ 根据实际情况更改]。其中，适用的基本指标27项，完成22项，完成度81.48%，适用的推荐指标51项，完成37项，完成度72.55%。
2.2基本指标检测及分析
2.2.1底线管控
在底线管控方面，主要围绕“三区三线”展开，截至评估时点， A-01生态保护红线划定仍有待进一步核实；全县A-03耕地保有量和A-02基本农田保护面积严格落实《土地总体规划》指标；A-04城乡建设用地面积超过《县土地利用总体规划（2010-2020）》所确定的2020年控制目标；A-05全域森林覆盖率（1.82%）低于克州同期森林覆盖率（3.82%）；A-08水资源开发利用率（52%）过高[ 和什么标准比？]，超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线，资源环境约束趋紧。
表1 新疆某县2020年开发保护现状评估——底线管控
2.2.2结构效率
在结构效率方面，评估范围分为全域和城区。A-13城市道路路网密度（1.73千米/平方千米）过低，道路建设进程缓慢，需重点推进。A-14人均城镇建设用地（162.8平方米）有效控制在城市总体规划2020年中期指标内（180平米），超过总体规划远期2030年指标（150平米）；A-15人均农村居民点用地（485.4平米）距离土地利用规划控制目标[ 明确哪里的控制目标]（376.08平方米）有一定差距；A-17万元GDP地耗过高，土地集约节约利用有待加强。
表2 新疆某县2020年开发保护现状评估——结构效率
2.2.3生活品质
在生活品质方面，公共服务设施距离实现城区全覆盖，还有较大差距。A-19城区400平方米以上公园绿地、广场步行5分钟覆盖面积2.22平方公里，占城区总面积的71.84%，城市绿地系统建设仍需加强；A-20社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率、A-21社区中小学步行15分钟覆盖率、A-22体育设施步行15分钟覆盖率均不到80%，距离城区全覆盖仍有一定距离；A-27生活垃圾回收利用率为0，尚未建立生活垃圾回收利用体系，需重点推进。
表3 新疆某县2020年开发保护现状评估——生活品质
2.3推荐指标检测及分析
2.3.1安全维度
安全评估内容包括建设用地管控、粮食安全、水安全和防灾减灾。底线控制重点尚未明确，城乡发展的资源约束趋紧。县域境内城乡建设用地规模得到较好控制，但三线尚未确定，万元GDP地耗较高[ 没有数值]，距离节约集约发展的要求仍有一定差距；耕地保护与提质工作有待加强；水资源方面，尤其需要注意因地下水和矿产资源开采造成的地面沉降与塌陷[ 有煤炭？？]对城市发展造成的安全风险。防灾减灾数据需要进一步核实。
表4 新疆某县2020年开发保护现状评估——安全维度
2.3.2创新维度
在创新维度，支撑体系不健全，区域竞争力不强。该县创新发展产出不高，创新效率较低，原因在于一方面，在创新投入方面力度不足，另一方面，该县本身的创新环境与周边城市相比，略显弱势，缺乏区域竞争力。
表5 新疆某县2020年开发保护现状评估——创新维度
2.3.3协调维度
在协调维度，城乡融合需持续推进，农村设施配套建设有待加强。户籍人口数量与常住人口数量相当，说明某县人口流动现象较少；城镇化率增长较慢，常住人口城镇化率约等于户籍人口城镇化率，说明该县城镇化率主要来自于农村人口的转移；城乡居民可支配收入较大，但差距逐年降低；农村地区等级公路覆盖率、自来水普及率、生活垃圾集中处理率等基础设施配套持续完善，但仍有待提升。
表6 新疆某县2020年开发保护现状评估——协调维度
2.3.4绿色维度
在绿色维度，生态本底良好，绿色发展需持续推进。该县森林、湿地、河湖水面、自然岸线等生态要素较为丰富，基底良好；单位面积工业用地产出虽高于州平均水平，但绿色生产还需不断深化；同时，垃圾回收利用机制不健全，城区基本上仍采用原生垃圾填埋的方式，绿色交通出行比例不高，并呈现逐年下降趋势，绿色生活方式仍需继续推进。
2.3.5开放维度
在开放维度，对外联系略显不足，边境区位未尽显。该县网络联通缺乏有利条件；国内旅游人数逐年上升，但品牌塑造仍显乏力；经济发展以内向型为主，进出口贸易绝对值不高；总的来说，对外联系较少，未能充分利用边境区位条件打造开放格局。
2.3.6共享维度
在共享维度，宜居环境初步形成，公共服务水平有待提升。该县城区基础设施和公共服务设施的服务水平整体不高，道路网密度略显不足[ 结论有误]；城镇人均住房面积逐年增加，达到合理水平，居民生活水平有了一定程度改善；居民日常文化休闲设施配套建设应持续投入；劳动就业保障也需不断加强。
3、规划实施存在问题与对策
3.1存在问题
在底线管控方面，三线划定有待进一步确定落实，全域森林覆盖率低于发展目标，水资源开发利用率过高[ 和什么标准比？]，资源环境约束趋紧；结构效率方面，人均城镇建设用地有效控制在土地利用总体规划指标内，人均农村居民点用地距离土地利用规划控制目标[ 明确哪里的控制目标]有一定差距。万元GDP地耗过高，土地集约节约利用有待加强。城市道路路网密度过低，道路建设进程缓慢；在生活品质方面，公共服务设施距离实现城区全覆盖，还有较大差距。
在安全维度，管控压力较大，防灾减灾工作需要持续严格把控；在创新维度，投入力度不大，环境改善有限，受高等教育人口比重较低；在协调维度，城镇化率偏低，城乡居民收入差距较大，城乡融合发展需持续推进，农村地区基础设施建设仍需加强；在绿色维度，生态保护存在短板，绿色生产模式初步建立，绿色生活方式并未普及；在开放维度，对外贸易进出口额度增长缓慢，对外交往能力、对外吸引力不足，城市影响力没有彰显；在共享维度，城市环境宜人，设施有待完善，就业环境需要适当提升。
3.2国土空间规划编制对策与建议
针对以上的问题，新疆某县未来发展应采用以下对策：第一，坚守底线，加强生态环境保护与耕地、林地保护管控，落实城乡建设全面统筹发展；第二，深入践行生态文明建设，推进绿色发展，探索各类资源集约、高效、综合化开发利用模式；第三，以产业联动推进城乡融合发展，破除各项发展壁垒，统一协调各类生产要素，适当引进高新技术企业；第四，充分发掘城市特色与发展优势，在区域发展中找准定位，落实分工协作，增强城市竞争力，不断扩大开放格局；第五，持续提升基础设施与公共服务设施配套水平，打造宜居、宜养、宜业的城市环境。
3.2.1整合评估成果，建立基期用地底图底数
参考评估成果的维度与指标体系构成，以三调数据为基础，综合考虑用地现状与空间规划的管理需要，根据相关用地分类要求，建立基期现状用地的底图底数。
3.2.2以双评价为基础，合理划定“三条控制线”
通过对资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价，分析该县国土空间开发的潜力，在此基础上，统筹划定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界，为国土开发保护格局确定、国土空间用途管制、国土整治与生态修复等提供支撑。
3.2.3以现状评估为先导，全面开展规划实施评估与风险评估
基于现状评估的数据，对该县国土空间开发利用的趋势变化、结构布局、程度效益等进行摸底，系统总结特征与问题，提出优化建议[4]。同时，全面评估城乡规划、土地利用规划及其他专项规划，分析问题、明确国土空间规划的重点，并提出格局优化的建议。
3.2.4以问题和目标为导向，进行国土空间规划重大问题研究
该县应结合自身实际，开展包括国土空间开发保护战略、产业布局、自然资源保护利用、土地资源节约集约利用、水资源合理利用与配置、生态保护修复、区域协调发展、城乡融合发展、乡村振兴、耕地和永久基本农田保护、国土综合整治在内的重大问题研究，为规划方案编制提供支撑。
参考文献：
[1]谢美娇.国土空间规划背景下的开发保护现状评估—以明溪县为例[J].安徽建筑,2021,(02):41-42.
[2]自然资源部.市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）[Z]. 2019.
[3]焦思颖.将国土空间规划一张蓝图绘到底—《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》解读 (下)[J].自然资源通讯,2019,(11): 17- 19.
[4]韩青,孙中原,孙成苗,李丹,刘一萍.基于自然资源本底的国土空间规划现状一张图构建及应用—以青岛市为例 [J].自然资源学报,2019,34(10):2150- 2162.
[5] 邱宇飞,孔令苏.基于“多规合一”的国土空间规划体系探析 [J]. 现代农业科技,2020,(10):260,263.作者简介：
桂垚垚（1985.11.26），女，江苏连云港，南京大学，现就职于江苏华新城市规划市政设计研究院有限公司。注册城乡规划师，中级规划师