关达豪
广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司 广东 广州 510000
[摘要]自2018年开始，广东省逐渐从“增量扩展”向“存量挖掘”的方式转型发展，城市更新成为近两年来大湾区城市，特别是深圳、广州、佛山、东莞城市二次开发的重要工作。未来十年，广州市将有400条城中村启动城市更新改造工作，但在城乡二元土地制度约束下，一大部分旧村居改造陷入历史遗留问题多、空间破碎低质的难题。本文从规划管理、空间位置互换、用地规模指标腾挪的角度出发，研究土地整备与旧村改造的关系，梳理出旧村改造中存在的土地问题，并提出旧村改造土地整备的政策建议。
[关键词];土地整备;城市更新;旧村改造。
0 引言
自2009年广东省政府作出加快“三旧”改造工作部署以来，广州市积极推动“三旧”改造工作，历经十年的实践探索，在完善城市功能、改善人居环境、统筹城乡发展、提高土地利用效率等方面取得了一定成绩，同时也面临着诸多问题与挑战。尤其是一些重点地区、重要地段、重要节点的旧村全面改造项目，仍存在用地成片连片实施难度大、土地节约集约效率未充分发挥，旧村全面改造难以实现盈亏平衡等问题，制约了旧村全面改造工作。
1 广州市旧村改造进展
2020年8月,广州市委十一届第11次全会审议通过《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)和《关于深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》(以下简称《工作方案》),对新一轮城市更新做出重要部署,形成“1+1+N”政策体系。《工作方案》提出了旧村改造的三年实施计划、五年行动方案、十年改造规划的任务，共涉及旧村约400条，村域面积约550平方公里，已标图建库面积约230平方公里。已标图建库面积占广州市建成区面积（约1249.11平方公里）约18.4%。
截止至2020年4月，在广州市11个行政区已知计划改造共273条旧村中，外围五区南沙区、黄埔区、增城区、花都区、从化区合共152条，约占55.7%。可见，广州市可挖掘存量建设用地资源潜力很大。
2 旧村改造中存在的土地问题
2.1 规划引领和调控作用有待加强
在城市总体规划方面，部分旧村改造项目被纳入城市总体规划限建区或禁止建设区，导致项目改造难以开展。控制性详细规划方面，部分旧村改造项目存在控规未覆盖或控规为生态绿地、农用地、其他非经营性建设用地等问题，需要开展控规调整。土地利用总体规划方面，广州市用地规模缺乏，导致土规难以调整，另外还普遍存在土规“挂起”的问题，给旧村改造工作造成了较大阻碍。
2.2 历史遗留问题多，权属多元复杂
旧村发展由于缺乏管理，人员流动大，普遍存在手续不完善、产权不清晰、租赁关系复杂、违法用地和违章建筑多、与现行控制性详细规划发展要求不符等历史遗留问题，使得附着于土地之上的权益关系愈加复杂。城乡二元土地制度的形成，导致就旧村中存在国有土地和集体土地混杂交织，土地权属边界参差不齐，产权主体模糊不清，利益关系难以厘清等问题。
2.3 空间破碎化利用，连片改造难度大
村域内形成了多个主体、多种用途、多种形态、不同尺度的建设空间，其中还夹杂其中的农田、荒草地、山坡地、耕地等土地利用现状。目前的改造模式多以全面改造为主，但没有做到增存灵活联动，缺乏土地整理和空间腾挪置换操作细则，导致旧村改造项目难以成片连片改造，土地整合漫长且难度大，改造实施困难。
3 土地整备政策建议
3.1 创新规划管理制度
制定《旧村庄改造涉及土地利用总体规划修改操作指引》。对于旧村改造项目，如不符合地利用总体规划的，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下，可凭项目改造方案批复申请修改土地利用总体规划。涉及城市总体规划限建区的，可按程序一并调整。明确旧村改造项目区内平衡调整土规的办理条件、审批权限、办理流程等具体操作指引，将省对规划管理制度深化改革的措施落到实处，加快推进目前旧村改造中遇到的土地规模不足、改造项目土规不符的问题。
3.2 创新完善历史用地遗留问题解决机制
制定《旧村庄历史违法用地和违章建筑分类处理操作指引》，对符合“三旧”改造条件的违法用地、违章建筑，可在作出罚款决定后按现状建设用地分类完善手续。因历史原因未确权办证的资产用地，对其作出罚款决定后可按照现行政策完善用地。简化历史违法用地处罚手续，提高审批效率，增强违法用地完善用地手续的可行性，妥善解决学校等公益性资产完善手续相关问题。
3.3 加大力度支持整体连片改造
制定《拆旧复垦建设用地规模、指标管理操作指引》。明确以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造。政策实施后，可以产生一部分用地指标，缓解指标供不应求的矛盾，又可以将复垦范围内用地规模、三旧权益进行转移整合，使改造后涉及项目享受改造权益，既可推动复垦工作，又提高各镇街复垦的积极性。
制定《预支存量建设用地奖励指标操作指引》。对于涉及零星土地需办理农用地转用手续，且当年底能完成或启动实施改造的，可预支存量建设用地奖励指标，有利于规范解决村改项目用地指标紧缺的问题，确定项目整体连片改造。
4 结语
城市更新是广州实现高质量发展的重要战略抓手，目前一大部分旧村改造项目存在历史遗留问题多、土地资源不足、新增建设用地指标减少、土地空间利用破碎等问题，将可能阻碍旧村改造工作的进程。土地整备作为土地资源约束下发展的新工具，通过空间规划统筹、综合整治、权益整合等多种路径，促进改造推进实施，实现城市更新工作推进高质量发展。
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