王云鹏
乌鲁木齐市城市规划设计研究院（新疆乌鲁木齐830028）
摘要：老城区改造提升工作是乌鲁木齐积极落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略的一项重大举措，是落实坚持依法治疆、团结稳疆、富民兴疆、文化润疆、长期建疆的重要手段。围绕规划目标、市民诉求与核心问题，“老城区非核心功能疏解”是老城区改造八大行动策略的重要战略性策略，对优化城市功能空间格局以及实现城市功能布局的动态平衡具有重要意义。
关键词：老城改造；功能疏解；优化布局
乌鲁木齐市是丝绸之路经济带核心区的中心区，是新疆维吾尔自治区首府城市，是承载200余万人口、多民族聚居的大城市。自2016年10月以来，乌鲁木齐市开展老城区改造提升工作，惠及173平方公里约200余万各族人民群众。它既是保障和改善民生的重大举措，又是加强民族团结、促进各民族交往交流交融的现实需要，还是城市发展、提升城市品位的内在要求。其中，“适当疏解老城区非核心功能”是老城区改造提升工作的重要内容之一。
一、疏解老城区非核心功能的必要性
1.南部片区功能过度集聚
乌鲁木齐市天山区和沙依巴克区是老城南部片区，由于建设时期较早，大量功能集聚于南部片区，功能的过度集聚引发诸多城市问题。一方面老城南部片区集聚了全市大量区域性批发市场、大宗物流，提供了大量低端就业岗位。根据乌鲁木齐第三次经济普查数据，天山区和沙依巴克区批发零售从业人员占全市比重高达42.8%，其中天山区的西域国际商贸城和边疆国际商贸城各自吸引了10万就业人员。另一方面老城南部片区还集聚了大量金融、科研、文化等城市高端功能。大部分金融机构和大型文化场馆均分布在天山区和沙依巴克区，带动全市82%的金融就业岗位和78%的文化就业岗位。大部分优质公共服务资源分布于天山区和沙依巴克区，其中全市32所优质中小学中有26所位于南部片区，全市13所三级医院中有8所位于南部片区。高端功能（尤其是优质公共服务）的集聚带来了大量交通流，对承载能力有限的老城南部片区产生极大交通压力。
2.中部片区高端功能集聚不足
从全市功能格局层面分析，南部片区的功能过度集聚间接影响中部片区高端功能集聚性的不足。大数据显示，中部区域企业密度远低于南部片区。服务业区位熵分析显示，高新区服务业优势行业稀缺，仅交通运输业具有相对优越。如高新区鲤鱼山城市中心开发建设了大量商务办公楼宇，但因缺乏高端功能支撑，商务办公体量远远超出市场需求。同时东部片区的会展组团和西部片区高铁组团大规模的现代服务业空间开发将进一步加剧鲤鱼山城市中心高端功能集聚的困难。
3.老旧居住和工业集聚严重制约城市品质提升
由于城市发展的历史原因，老城区分布大量棚户区、城中村及老旧小区等。这些老旧住宅由于建设时间较早，规划建设引导不足，普遍存在建筑过度密集、市政配套不足、环境品质不佳、精细化管理困难等问题。量大面广的自建房及城中村，因低廉的租金吸引大量低收入群体与流动人口，给城市管理提出难题，为城市安全埋下隐患。此外，老城区集聚了大量一般性制造业企业，早期布局的制造业企业与居住区穿插布局，生活、生产交通与空间交织混杂，严重制约城市整体空间品质的提升。
二、疏解老城区非核心功能的主要策略
1.明确老城区核心功能提升方向
乌鲁木齐总体规划提出建设丝绸之路经济带上的现代化国际城市，打造“两中心、一基地、一枢纽”：现代服务中心、文化交往中心、先进制造基地、综合交通枢纽，其中现代服务中心包括商贸中心、金融中心、科教中心、医疗中心和文化交往中心，一基地为先进制造基地，一枢纽为综合交通枢纽。老城区作为全市核心区域，在总规功能体系中重点承担商贸中心、金融中心、科教中心、医疗中心和综合交通枢纽中的核心功能部分。老城区现状功能初步形成了“双心+双轴”的空间格局，双心是老城南部片区以人民路为核心的城市服务中心和城市中部片区以鲤鱼山为核心的城市服务中心，双轴是沿阿勒泰路核心功能分布密集的城市核心功能轴带和沿河滩路以居住、商贸为主的城市服务轴带。按照现状功能发展趋势，未来老城区东西两翼仍将保持功能差异化，西翼重点拓展国际商贸、国际金融、总部经济、文化交往、科技创新等面向国际化的功能，东翼重点拓展现代商贸物流、优质城市服务、生态、高品质居住等为城市服务的功能。老城区非核心功能疏解应围绕实现城市目标定位与优化空间结构的基本目标，合理遴选“非核心功能”，因地制宜，精准施策，结合各区现状发展特征与分区发展定位，在城市范围甚至更大区域范畴综合研究，兼顾针对性、可操作性、前瞻性，统筹安排“非核心功能”疏解方向，避免规划的“失误”与“折腾”（图1）。
图1 老城区功能提升方向分析
2.推动老城区非核心功能向外围区域有序疏解
老城区非核心功能疏解的难点不在于“疏解”的本身，而在于真正做到“有机疏散”，避免非核心功能在城市边缘区无序分布，在社会层面、空间层面、生态环境层面等引发自身或外部新矛盾、新问题。综合老城区现状特征与问题分析，结合乌鲁木齐市目标定位，老城区有待疏解的非核心功能主要包括：工业、传统商贸、物流、批发市场，此外还有口岸、部分高校等特殊类型。这些功能普遍特征即占地面积大、环境影响不好、功能空间不协调等。通过功能与空间的有序疏解，促外围城区和老城区有机重构为新的整体，推动城市整体品质迈向新水平。结合城市总体规划功能布局，非核心功能的主要疏解方向为：工业向八钢工业组团和104团合作区疏解；批发市场与物流功能向城南经贸合作区、铁路西站物流园和铁路北站物流园疏解；传统商贸功能向临空经济区和米东商贸区疏解；对外口岸向城南经贸合作区疏解；新疆大学等待高等院校向河马泉新区疏解。
3.实施老城区城中村和棚户区改造
结合国家棚户区改造工程，加快实施城中村和棚户区改造，提升居住困难群体的居住条件和水平。在城中村和棚户区改造实施过程中，充分考虑人口结构调整，鼓励引导嵌入式人口居住模式。近期实施29个片区，共267个地块、33.77平方公里用地内的城中村棚户区改造。其中，天山区涉及地块75个，用地5.32平方公里；沙依巴克区涉及地块51个，用地5.66平方公里；水磨沟区涉及地块32个，用地4.01平方公里；高新区（新市区）涉及地块44个，用地3.07平方公里；经开区（头屯河区）涉及地块12个，用地1.42平方公里；米东区涉及地块53个，用地14.29平方公里。远期将逐步将173平方公里范围内的城中村和棚户区均纳入到老城区改造提升行动中，实现老城区居住条件的全面提升。
三、结语
本文基于《乌鲁木齐市老城区改造提升行动总控规划》项目实践，总结了大城市老城区非核心功能疏解总体思路与基本路径。总之，非核心功能疏解要始终贯彻以人民为中心的核心思想，立足城市发展实际，着力转变城市发展方式，优化城市功能空间格局，推动城市高质量发展。
参考文献：
[1]中规院（北京）规划设计公司、中国城市规划设计研究院、乌鲁木齐市城市规划设计研究院[D].乌鲁木齐市老城区改造提升行动总控规划,2018.
【作者简介】王云鹏（1981.07-），男，汉族，新疆乌鲁木齐市人，本科学历，乌鲁木齐市城市规划设计研究院城市设计室主任、高级工程师，主要研究方向：城市空间形态和景观风貌的公共价值。