曾家艺
广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司 广东省广州市 510277
摘要：国土空间规划实施目的是保障国土空间秩序，属于国家治理工作开展的范畴。自改革开放以来，我国经济建设发展速度和国土空间规划长期存在冲突，规划种类较多，难以明确重点，国土空间规划未能真正落到实处，导致多项工作开展受阻。为建设健全的国土空规划体系，2019年国土空间规划编制审批及管理全面开启。本文从城市规划角度出发，分析国土空间规划实施管理阶段的问题，总结具体的实施管理方法。
关键词：城市规划；国土空间规划；实施管理
1研究背景
我国实施改革开放国策之后，逐步形成了国民经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等方面独立存在的规划体系，对促进我国经济、社会发展有着重要的规范、指导作用。目前，我国所实施的法定规划约有20种，从分类角度出发，各个方面都存在着一定的差异，较多职能部门在规划编制以及规划实施管理阶段欠缺考虑对其他部门的影响，并不能达到统筹规划管理的要求，整体规划在实施中难度较高。根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）等文件指示，新一轮调整将统一设置国土空间规划，而不仅仅是单独编制和审批城市总体规划、土地利用总体规划。创建完善的国家统一、相互连接、分级管控的国土空间规划体系，是目前规划体系改革的基础和条件，同时也是规划实施管理有效运行的保障。根据国土管理、城乡规划的各项标准和要求，深圳市已经制定出土地利用总体规划、城市规划为主，其他空间规划作为补充内容的较为成熟的规划体系（图1）。
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图1?深圳市现行空间规划体系
2城市规划实施中存在的问题
2.1城市规划审批与发展脱节
城市化进程加速发展时期，发展需求日新月异，而城市规划从编制到审批需要经过较长的周期，城市建设与发展在此期间会产生巨大的变化，城市规划方案如果不能紧随城市发展而进步，不能顺应社会发展而更新，会出现还没有审批就已经过时的情况。同时城市建设空间紧缺，外延式扩张的发展趋势明显，较多城郊区域未编制城市规划，但迫于发展需要，重点项目大多被优先落实，并在下一轮城市规划中进行更新，可见现行的城市规划存在明显的滞后性，未能真正发挥对城市发展的指导、管控作用。
2.2城市规划编制缺乏未来的考量
城市规划编制环节，要根据城市发展的实际情况进行，了解客观发展趋势，利用相应技术措施，从经济、政治、历史沿革等方面出发制定出符合城市发展实际需要的规划方案，让城市规划指令和引导经济与社会的发展，更好的满足未来发展需要。但现行的城市规划对上述因素的考量较少，“优先解决现存问题，剩余潜力再谋划未来”是由来已久的通病。
2.3城市规划落实缺少协调与沟通
自然资源部在成立之前，城市规划落实工作涉及的各有关部门权利分立。细化工作、分管负责原意是保障城市规划的严谨性与合理性，但是各部门却不能有效的协调组织开展工作，缺乏沟通和交流，导致城市规划落实变成部门之间相互推诿的游戏，城市规划的实际作用难以落到实处。
3城市规划管理中存在的问题
3.1管理职责划分不清晰
城市规划体系是否符合要求，关系城市的健康发展，如果无法全面的厘清城市规划权力，会造成责任分化难以实施，导致违法行为不能及时、有效地查处和管控。城市规划管理职责还存在部门之间相互干扰的情况，多个部门工作交叉使得工作效率低下，难以进行快捷、系统的统筹管理。
3.2城市规划没有发挥公众监督的作用
城市规划的作用在于保持城市空间秩序和效率，从根本上来说就是服务于人民群众，最终目的是提高人民的生活质量，并满足其发展需求。我国的《城乡规划法》明确规定，城市规划需要有公众参与，以保证其合理有效地落实，但目前公众作为城市的“主人”却缺少参与城市规划监督管理的渠道，无法充分了解规划方案和执行情况，所以现行城市规划是否落实了最优方案，是否符合实际发展需求仍有待商榷。
3.3城市规划落实法制保障效力弱
城市规划以法律法规作为自身基础，经各级政府审批通过的城市规划方案理应是具有法律权威性和约束力的指导文件，在城市建设的过程中应严格执行和遵守，但城市规划落实过程中法制保障效力被弱化，违反规划、破坏布局的现象无法有效遏制。
4从城市规划到国土空间规划实施阶段的建议
国土空间规划是有机糅合了土地利用总体规划、城市规划以及其他空间规划的一种全新规划体系，是国家重大发展战略之一。城市规划实施阶段存在的问题牵扯到的是整个国土空间规划体系，因此，从整体出发思考解决办法，才能做到标本同治。
4.1健全国土空间规划的法律体系
法律是开展工作的基础，也是任何工作的准绳，所以国土空间规划应该从顶层到基层实现全覆盖，设立基本法保证各项工作顺利的进行。通过构建完善的法律管理体系，让人民群众有资格参与到管理中，确保国土规划方案有效的实施，提高实施的质量和效率。
4.2建立顺畅的规划行政制度
目前我国的中央和地方主要是以“非有序”的关系存在，部门同构的理念落实还比较差，所以国土空间规划的实施有着一定的问题。在国土空间规划工作开展中，需要明确各级政府单位、不同政府部门的权力和责任，保证自己分内的工作顺利的开展和进行，形成完善的规划体系，进而可以确保规划有效的进行。
4.3实行年度报告制度
根据目前的国土空间规划实施方面，每年都要做好规划情况的分析和研究，并且形成年度跟踪报告，向社会公开执行情况，接受群众的监督。该报告是对于过去一年规划实施情况的总结，分析自身的不足，并对下一年度的工作做出安排。此外，每年发布实施报告后，需要把规划的情况、调整情况做出必要的公开，同时宣传相关的理念，让规划有效的落实下去，从而获取公众的认可。
4.4多元化的执法管理
对于执法机制方法来说，预防是工作的关键，主要的方式就是加大宣传力度，还要落实惩罚措施，对于严重违法的情况予以严厉打击。除了人力监察，还要合理的应用现代科学技术措施，实现全面的监控和管理，保证执法工作的效率和质量，避免执法漏洞存在。
4.5社会监督制度建设
我国的社会监督体制刚刚建立，仍有较大的提升空间。政府、社会组织、公众等应积极参与到国土规划管理领域内，发挥全面监督的效果。国土空间规划方案落实和应用，必须加强各个环节的监督管理及执法，保障国土空间规划有效落实，提高实施效果。
参考文献：
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[2]黄锐.国土空间规划实施管理路径探析——以城市规划为例[J].信息周刊,2020,000(005):P.1-1.
[3]陈志诚,樊尘禹.城市层面国土空间规划体系改革实践与思考——以厦门市为例[J].城市规划,2020,044(002):59-67.
作者简介：曾家艺（1992-09-08），男，汉族，籍贯：广东省清远市，当前职务：项目经理，当前职称：测绘助理工程师，学历：本科