张凡
上海市闵行区辐射与固体废物监督管理站，上海市 201199
摘要：我国排污许可制自2015年在法律层面上正式提出实施后，迅速发展，目前已实现固定污染源排放许可制的全覆盖。然而后续监管方面存在许多问题，原因在于排污许可证后执行监管的宣传和力度不够，监管依据和制度尚不完善，排污许可内容与实际排污情况不一致等。解决这些问题，需要明确处罚措施和执行监管的依据，加强政策宣贯，修订完善相应的技术规范等。完善排污许可制度和证后监督，将排污许可制度逐步转变为日常制度，充分发挥其在污染整治领域的核心作用，推动排污许可管理迈上新台阶。
关键词：排污许可制；证后监管；污染控制
1.引言
排污许可制是我国固定污染源环境管理的核心制度[1]，在污染控制方面发挥重要的作用[1-3]。2015年国家颁布新《环保法》首次从法律层面上提出了要实施排污许可制，2019年党的十九届四中全会首次在国家层面确定排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的核心地位，2020年实现固定污染源排放许可制全面覆盖，短短几年，我国排污许可制度取得丰硕成果。然而随着排污许可制的颁发工作完成后，证后执行和监管便成为了关键[1]，全面推行排污许可制本质是为了精准治污，规范企业排污，控制排污总量，因此，企业证后如何依法按证排污，政府如何进行证后监管这些后续工作便是推进过程中重要的一环[2]。
2.排污许可证后监管的现状
排污许可证后执行监管既是本次排污许可制度改革的重要内容，也关系到排污许可制度能否发挥预期效果[1]。排污许可制实现“核发一个行业、清理一个行业、达标排放一个行业”，企业进行排污许可证执行报告、台账记录、自行监测，政府相关部门对此进行系统化的规范和约束[3,4]，后续监管工作取得一定成效。然而，根据排污许可证后监管工作的开展情况，企业在执行报告编制、环境管理台账记录等方面存在诸多问题。监管上，存在监管前的宣发工作不到位、监管过程存在无据可依、监管力度不够、技术规范缺失等诸多问题[3]。
3.排污许可证后监管的问题与解决策略
3.1证后执行与监管
通过对企业的证后监管发现，大量企业在领取排污许可证后，未能按照《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》（HJ944—2018）的要求提交执行报告；部分已提交的企业，执行报告内容存在信息错误、内容遗漏等；现场检查时发现多数企业未按照技术规范的要求开展环境管理台账的记录，尤其是污染防治设施运行管理信息缺失严重[5]。
上述现象的出现，一方面是由于“十三五”排污许可制度改革的既定目标是实现固定污染源排污许可的全覆盖，对于排污许可证后执行监管缺少足够的宣传引导，致使大量企业认为排污许可制度只是申领排污许可证，对排污许可证的证后执行缺乏足够的认识，导致企业的排污许可主体责任意识缺失；另一方面，由于排污许可全覆盖工作量巨大，管理部门缺少足够的精力对企业的环境管理台账和执行报告进行审核 [4]。同时，现行的《排污许可管理办法》中未对执行报告和环境管理台账的证后监管提出明确要求，管理部门既使发现企业存在执行不到位的情况，也只能提醒企业尽快完善 [3]。
自2021年3月1日起正式施行的《排污许可管理条例》，明确了违反执行报告编制和环境管理台账记录要求的处罚措施，完善了证后执行监管的政策依据。在此基础上，生态环境部门应该加强政策宣贯，强化企业对于排污许可证后执行的认识；通过开展集中培训、印发技术指南等方式，做好证后执行的技术引导和支持。
3.2与其他环节管理制度的衔接
排污许可制度证后执行监管工作推进过程中遇到的另一问题就是与其他环节管理制度的衔接不够紧密，主要包括建设项目竣工环保验收制度、排污权交易制度等[6]。
按照《排污许可管理办法（试行）》（2019年修订）要求，排污单位应在启动生产设施或者在实际排污之前申领排污许可证，此时企业尚未开展验收工作，填报时一般以环境影响评价文件的内容为依据，导致企业在建设过程中发生的各种变化未能充分在排污许可证中体现。由于目前竣工环境保护验收工作属于企业自主行为，企业在完成验收后，往往忽略了排污许可证的变更工作。
排污许可内容与企业实际情况的不一致，如排污口数量、排放方式等，不仅会导致企业难以完全按照排污许可证的管理要求开展排污许可证证后执行，还会对排污许可证的证后监管执法带来一定的困难。
针对上述情况，建议对未完成验收工作的企业，在申领排污许可证时适当缩短排污许可证的有效期，强制企业在验收后及时开展排污许可证的变更，确保排污许可信息与企业实际情况的一致性，为排污许可证证后监管的顺利开展奠定基础。
3.3 排污总量与排污权交易
在总量方面，排污许可制度按照接管标准核算企业的许可排放量，排污权交易则是按照企业排入环境的排放量进行交易[6]。
两者总量核算的差异导致企业排污许可证中的废水许可排放量以及执行报告中的实际排放量往往远大于排污权交易中的排放总量，加之排污权交易信息仅作为载明内容记录在排污许可证中，不仅容易造成企业或执法部门的误解，也增加了企业排放量监管的难度。
针对上述情况，建议对于参与排污权交易的企业在按照接管标准许可其接管排放量的基础上，同步按照排污权交易的信息许可其直接排入外环境的排放量，不仅能够直观的对二者加以区分，也能降低许可排放量的监管难度。
3.4排污许可制技术规范
此外，排污许可制关于土壤环境排污的技术规范尚有空缺。2019年1月1日起执行的《土壤污染防治法》中明确要求“土壤污染重点监管单位应当履行严格控制有毒有害排放，建立土壤污染隐患排查制度，制定、实施自行监测方案等义务，并将规定义务在排污许可证中载明”，但是目前除了危险废物治理等极少数行业外，大多数技术规范未对土壤监测提出明确的要求，包括监测频次、监测因子、监测点位等。再加之土壤环境接受污染物属于被动承接，对于企业来讲，污染物渗漏到土壤多为无组织形态，无法进行有效监控，难以量化[7]。
针对上述情况，国家应当尽快启动排污许可核发与申请技术规范的修订完善工作，确保排污许可制度与相关法律法规的一致性。
4.结论
排污许可制的全面推进，是深入打好污染防治攻坚战的内在要求，也是生态文明社会建构中的基础性污染管理制度，对于污染防治攻坚战的成败起着关键的作用[2,8]。目前我国已落实所有固定污染源的排污许可证的颁发工作，取得阶段性胜利，但同时，后续的制度完善和证后监督工作依然要引起我们的重视，引导和规范企业证后的报告编制和环境管理台账记录，加大政策和制度宣传力度，完善排污许可制度和技术规范，争取在证后监管时，能够有规可循、有法可依，将排污许可制度转变为日常制度，充分发挥其在污染整治领域的核心作用。
参考文献
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[2]艾志敏, 祝家能. 排污许可制度历史沿革,现状及下一步工作建议[J]. 环境保护前沿, 2021, 11(1):5
[3]邹世英, 杜蕴慧, 柴西龙, 等. 排污许可制度改革进展及展望[J]. 环境影响评价, 2020(3): 1-5.
[4]王然. 浅析排污许可制度现状及未来发展[J]. 资源节约与环保, 2019, No.214(09):119-119.
[5]马雪. 排污许可制改革后企业在其实施过程中存在的问题及解决对策探讨[J]. 环境与可持续发展, 2020, v.45;No.703(05):186-188.
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[7]周俊, 梁鹏. 关于我国土壤与地下水环境管理承接"排污许可证制度"的探讨[J]. 环境保护, 2017(04):40-43.
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