刘雪芬
北京未来科学城发展集团有限公司 102209
摘 要
城市建筑是城市环境的重要组成部分，城市建筑布局设计和规划直接关系到城市整体环境，是城市环境和形象的重要体现。城市的整体环境是由多个部分构成的，并且处于特定地理环境空间中，组成城市环境的各部分之间存在着紧密的联系，相互依存、相互制约，这主要是为了促使城市整体环境能够有效保持平衡的状态。无论是什么样的城市建筑规划，都应当与城市环境中的其他因素保持良好的协调关系，通过这种方式不仅可以有效实现对城市整体结构和秩序的维护，还可为城市树立良好的形象，提升城市的整体影响力。
除此之外，城市建筑规划在一定程度上对人们的生活方式有着重要的影响，城市建筑规划的特定布局和结构促使城市居民生活特定环境的形成。因此，通过对城市建筑进行科学合理的规划，在一定程度上可以有效提升城市居民生活质量水平，为城市树立良好的形象，提升城市影响力。
公共空间是容纳城市居民社会性活动的“舞台”，是市民户外生活的“客厅”，是展示城市形象和特色的“名片”，是居民身份认同和心灵归属的“家园”。在当前历史、人文、政治背景下，城市公共空间受到越来越多的社会关注。北京是人口高度集聚、资源高度集约的特大城市，社会活动众多，城市公共空间包含的内容更为复杂。因此，提高城市公共空间规划管理水平意义重大。
关键词：公共空间；布局设计；规划
目 录
摘 要 II
目 录 III
绪 论 1
1. 城市公共空间的界定 2
1.1城市公共空间的定义 2
1.2北京市城市公共空间的界定 3
2. 北京城市公共空间规划管理方式 3
3. 北京城市公共空间规划管理困扰 4
3.1城市设计（方案设计）环节不够规范 4
3.2规划管理工作缺乏精细化 4
3.3管理部门众多，缺少协同平台 5
4. 国内现有公共空间规划管理模式 6
4.1国内公共空间管理模式 6
4.1.1公共空间单独立法（地方性法规） 6
4.1.2将公共空间管理纳入控规法定图则 7
4.2国外公共空间管理案例 7
4.2.1巴黎 7
4.2.2纽约 8
5. 北京城市公共空间规划管理思考 9
5.1细化城市公共空间分类，明确管理重点 9
5.2编制以道路规划为主的城市公共空间规划 10
5.3搭建城市公共空间规划管理平台 10
5.4完善城市公共空间规划管理程序 11
结 论 13
参考文献 14
附 录 15
绪 论
城市公共空间通常是指城市中为市民提供开展公共活动的自然形成或人工构建的外部空间，其是人与自然、人与人之间进行交流的重要场所。城市公共空间一般是由城市中的各类建筑物围合而成，是城市居民进行社交活动的主要场所，同时城市空间还承担着展现城市风貌与历史人文传承的重要功能，更是外来游客感受城市精神的重要“窗口”
1.城市公共空间的界定
1.1城市公共空间的定义
对于城市公共空间的界定，不同专家从不同角度给出了多种定义与城市公共空间相关的概念，包括开放空间、外部空间、城市空间、公共空间等。
《城市规划原理》（第三版）中的定义为：“城市公共空间狭义的概念是指那些供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间。它包括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场地等。公共空间又分开放空间和专用空间（从人群使用自由度的角度定义）。开放空间有街道、广场、停车场、居住区绿地、街道绿地及公园等；专用公共空间有运动场等。城市公共空间的广义概念可以扩大到公共设施用地的空间，例如城市中心区、商业区、城市绿地等。
《深圳市城市规划标准与准则》中的界定：公共空间是指具有一定规模、面向所有市民24小时免费开放并提供休闲活动设施的公共场所，一般指露天或有部分遮盖的室外空间，符合上述条件的建筑物内部公共大厅和通道也可作为公共空间。
《陕西省城市公共空间管理条例》中的界定：城市公共空间是指城市规划区域内向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等。
可以看出，城市公共空间以及相关概念中，都强调了公共空间的空间物质形态及其开放性特征，并且强调了空间的开放对象是公众。
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图1.公共空间的各类定义
1.2北京市城市公共空间的界定
根据目前城市规划管理工作的范围、内容和方式，本文将北京市城市公共空间界定为两类：一是规划城镇地区内，城市公共用地（含道路、广场、绿地等）地上和地表的面向所有市民开放并提供活动设施的开敞空间；二是规划城镇地区内，与城市公共用地相邻的其他用地地上和地表具有公共属性和景观效果的建筑物外部开敞空间。
本次研究对象主要针对规划城镇地区以及一些具有一定景观效果的公共空间，仅限于地上公共空间规划管理工作机制的研究。
2.北京城市公共空间规划管理方式
北京至今尚未形成统一的城市公共空间有效管理模式。目前，北京城市公共空间的管理部门众多，各类要素分别由不同部门进行管理，暂无部门间协同管理的平台。例如，公交站牌、电车杆线由公交总公司管理；交通护栏、交通信号灯、交通标识牌由交管局管理；街头雕塑、雕塑小品由雕办管理；绿化隔离带、花坛、树池由园林绿化局管理；书报亭、信息宣传栏、电话亭由市政管委管理等。
3.北京城市公共空间规划管理困扰
3.1城市设计（方案设计）环节不够规范
对城市公共空间设计的相关技术规范多停留在空间划分、绿地率等功能性技术指标方面，对于空间环境及设施缺少品质方面的引导与控制。在对城市公共空间的设计方面，城市规划与工程建筑设计之间存在脱节，缺乏规范的城市设计环节，因此公共空间往往缺少精细化设计。
在现有的公共空间规划体系中，独立地块公共空间的法定规划由控规直接进入工程设计层面，地块附属公共空间的法定规划由控规直接进入建筑设计层面，在控规与具体建筑、工程设计之间缺乏具有法定效应的城市设计、方案设计环节。
目前，城市设计作为引导城市空间环境的规划手段，缺乏规范化标准及法律依据。一方面，北京市城市设计覆盖的区域非常少，仅有个别重点开发的地段做过城市设计；另一方面，现行的城市设计关注点集中在空间形态、景观、城市界面等宏观方面，在人的尺度等微观方面缺乏考虑。
3.2规划管理工作缺乏精细化
现有规划管理方式较为粗放，缺乏精细化管理。独立的公共空间管理仅注重于工程设计方面，建设地块附属的公共空间管理仅注重于建筑设计方面，规划部门未对公共空间环境品质等方面进行审查。
在道路的规划管理中，由规划部门根据《北京市城市道路和公路工程设计文件编制办法》审批设计方案，颁发规划意见书、用地证、工程证。规划部门对街道空间的管理仅限于规划审批管理，后续基本不再介入。街道规划审查的内容主要是道路空间划分、各专业在空间位置上的协调，且重点在工程设计的审查审批，不涉及街道景观环境等细节化的管理审批。
在公园广场的规划管理中，区园林绿化局是主要的管理主体，市园林绿化局统筹技术指导、审查，重要绿地组织部门联审。规划部门仅负责审查管理有建设项目的公园、广场，单纯的景观园林设计与建设由园林部门负责。在审查方案时，规划部门和园林部门共同审查设计方案，但规划许可中仅对公共绿地的用地范围、设施位置与规模予以控制。环境设施的品质与品味不作为审查对象，主要依靠建设单位和设计单位的水平。
在建设地块附属公共空间的规划管理中，地块中的公共空间部分由建设单位委托相关设计单位统一进行景观设计，向园林部门备案，分期实施，后期由物业公司统一维护管理。规划部门未对公共空间实行统筹管控。方案审查时，建设地块的规划审查内容注重建筑设计的审查，公共空间的设计控制仅包括代征绿地、代征道路的相关规定，但也仅是控制其是否腾退、腾退后的景观效果、是否向公众开放等，缺少规划管控机制。
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图2.城市规划与建筑、工程设计之间缺乏规范的城市公共空间的设计环节
3.3管理部门众多，缺少协同平台
公共空间内包含的要素种类纷杂，管理主体也各有不同。北京城市公共空间的要素由不同部门进行管理，缺乏一个部门间协同管理的平台。北京城市公共空间的相关管理部门包含规划委、园林局、建委、交管局、公交总公司、市政管委、电力公司、京信委、燃气集团、热力集团、环境卫生服务中心、水务局等，然而各部门仅管理部门内的相关设施。多个部门“各管一摊”，却缺乏对公共空间协同管理的平台，导致部分公共空间建成后不同部门的各种设施布置无序，不美观且使用不便。
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图3.西四路口的公共空间要素布置
4.国内现有公共空间规划管理模式
4.1国内公共空间管理模式
4.1.1公共空间单独立法（地方性法规）
《陕西省城市公共空间管理条例》于2013年9月26日经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，于2014年1月1日起施行。该条例是我国第一部专门规范公共空间的省级法规，属于城市公共空间管理地方立法的全国首创。该条例有效解决公共空间缺乏管理、侵占公共资源、停车位供需矛盾等问题，对实现城市公共空间资源合理配置、进一步完善城市功能、提升城市品质具有重要意义。
在《陕西省城市公共空间管理条例》中，城市公共空间是指城市规划区域内向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等。关于城市公共空间的主管部门，省人民政府建设行政主管部门负责全省城市公共空间规划、建设、使用和管理的指导监督工作，城市人民政府规划、建设、市政、市容园林、综合执法部门负责城市公共空间的规划、建设、使用和管理工作，具体职责分工由城市人民政府确定。
4.1.2将公共空间管理纳入控规法定图则
《深圳市城市规划标准与准则》（2014版）于2014年1月1日发布实施。在“城市设计与建筑控制”章节中明确了公共空间的定义、类型、要求等内容。该标准所定义的公共空间是指“具有一定规模、面向所有市民24小时免费开放并提供休闲活动设施的公共场所，一般指露天或有部分遮盖的室外空间，符合上述条件的建筑物内部公共大厅和通道也可作为公共空间”。该标准对公共空间的设置、布局及营造提出了具体的要求。例如，除规划确定的独立地块的公共空间外，新建及重建项目应提供占建设用地面积5%～10%独立设置的公共空间；广场型公共空间宜利用建筑进行围合，围合率宜控制在公共空间周长的50%以上，最大开口不宜超过周长的25%；公共空间周边的建筑底层宜作为商业、文化、娱乐等用途，以增加其活力和场所感。
深圳市通过将公共空间管理纳入控规法定图则的方式，对城市公共空间进行规划管理。规划部门审批项目时，通过法定图则预留城市公共空间，法定图则对地块的围合度、公共空间规模、绿化覆盖率、人行通道宽度、建筑界面的开窗率等进行规定。独立的公共空间由城市管理局实施，其直属机构包含公园管理中心、环境卫生管理处、绿化管理处、灯光环境管理中心、城市废物处置中心、生活垃圾分类管理事务中心、城管监察支队等。
4.2国外公共空间管理案例
4.2.1巴黎
从2012年起，巴黎市规划着手将重心从其他运输方式转移到行人，梦想成为一个步行城市，以增强城市交通的可持续发展。为方便行人出行，巴黎从根本上清除步行道上的障碍，让步行变得更顺畅。其中最简单的工作就是拓宽和延长巴黎街头的步行道，改造并增加设施，满足巴黎人对露天咖啡座、长凳、绿化、喷泉、或自行车架的要求。这种形式的街道对步行体验来说是更舒适的。
市政府同时实施较低的限速区，以平衡机动车辆、公共交通、自行车和行人在街道上的关系。通过小汽车宁静化措施的实施，帮助街道更受行人和自行车等可持续交通用户的欢迎。同时减速还增加了交通的安全性，并给予自行车更多的比较优势，支持和推动了自行车出行。
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图4.巴黎共享空间计划——清除步行道上的障碍
4.2.2纽约
根据上届纽约市政府（2002～2013年）的计划，纽约市已经开始重新设计街道项目并开发庞大的街道网络。纽约交通局2008年的报告分析指出“城市缺乏座椅”后，全市市民热切期盼公共空间改造项目启动，将那些缺乏规划的城市街道改造成为充满活力的地方。2009年纽约交通局发布的街道设计手册导则，给出了街道设计、路面铺装与材料、照明和街道家具的详细说明和指导原则，并将把更安全的道路、行车道、步行道、广场等这些交通工程打造成为城市的公共空间，使公众感觉更舒适。
2007年以来，由纽约交通局建设的59个小型和大型街道上的公共广场项目，成为了城市的展示窗口，促进了公众的经济和社会活动。纽约交通局改造了那些以前只钟情于机动车辆的公共广场，将这些户外公共空间提供给纽约人，并增设了丰富多彩的活动桌椅、夏天遮阳篷和绿化带。
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图5.纽约市完整街道——公共广场项目
5.北京城市公共空间规划管理思考
5.1细化城市公共空间分类，明确管理重点
根据城市公共空间的界定，为便于规划管理工作的开展，将北京市城市公共空间分为独立公共空间和附属公共空间。独立公共空间主要包括道路和其他，其他包括绿地、广场、滨水空间、社会停车场；附属公共空间指地块用地红线（道路红线）内，建筑后退红线形成的室外空间、其他建筑基底线以外的所有室外空间中对公众开放的部分，以及建筑对外开放一侧的建筑界面。对于城市公共空间的分类，便于调整相应的规划管理程序。
在对城市公共空间进行分类的过程中，可以看出道路是独立的公共空间也是联系各建设地块、将公共空间串联的纽带。因此，对道路规划管理工作的完善，是完善城市公共空间规划管理工作的重点。以道路空间环境设计为统领，可以带动城市公共空间品质的提升。
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图6.北京城市公共空间分类示意
5.2编制以道路规划为主的城市公共空间规划
目前的规划管理方式缺少对城市公共空间全面的指导和管理。建议在完善公共空间各要素涉及的各专业设计规范的同时，推出统筹各要素之间关系的城市公共空间设计通则作为技术标准，规范城市公共空间规划设计工作。在技术标准和法规文件的指导下，分地区有侧重点地逐步推进，编制以道路为主的城市公共空间规划，指导各地区建设。构建新的北京城市公共空间规划管理模式，规划设计对规划管理提供依据，管理部门审批规划设计，共同推动规划设计和规划管理的法制化进程。
5.3搭建城市公共空间规划管理平台
为解决城市公共空间的“多头管理，各管一摊”、缺乏统筹的问题，建议规划编制及方案审查阶段由规划部门牵头，搭建多部门协同管理的平台(联席会)，对城市公共空间进行协同管理。规划编制阶段由规划部门牵头，参照相关各部门的设计规范，结合已批控规组织编制，方案中应包含刚性控制指标及弹性引导性设计要点；方案审查阶段，由规划部门组织其他相关部门，共同对方案通过联席会的方式进行审查；审批许可阶段，各相关部门依据规划部门审查后的方案，对各部门负责的要素进行审批，核发许可；建设阶段，各相关部门依据规划部门审查后的方案，对各部门负责的要素进行建设；监督检查和后期维护阶段，各相关部门对其负责的要素进行检查和维护。
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图7.建立北京城市公共空间规划管理平台
5.4完善城市公共空间规划管理程序
根据城市公共空间的分类，逐步完善规划管理程序。建议由规划部门对道路空间环境的设计方案进行审查，确定实施方案；对其他独立公共空间，依据控规，结合审定的道路设计方案进行方案设计，由规划部门通体审查确定方案；对附属公共空间，建议依据控规指标进行城市设计，且临街部分的设计必须符合已审定的道路设计方案。
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图8.北京城市公共空间规划管理程序示意
通过对北京市城市公共空间现状、规划管理困扰分析，借鉴国内外公共空间管理模式、管理方法，提出几点建议。一是细化城市公共空间分类，明确管理重点；二是编制以道路规划为主的城市公共空间规划；三是搭建城市公共空间规划管理平台；四是完善北京城市公共空间规划管理程序。
结 论
随着城市现代化建设，城市建筑规划管理工作的地位在不断提升。城市建筑规划管理工作在一定程度上能够有效实现对城市整体空间布局的协调优化布置，可以为人们营造良好的生活环境，促进城市的现代化建设。
对城市公共空间的规划管理工作研究，有利于提升精细化规划管理水平，真正体现出规划公共干预的品质与实效，在有效利用城市空间资源的同时，进一步提升城市整体空间环境，为北京建设“国际一流的和谐宜居之都”提供重要保障。
参考文献
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[2]杨植元.基于人的行为心理视角下的城市公共空间边界设计探析[J].城市建筑,2019(24):21-22.
[3]赵春丽,杨滨章.步行空间设计与步行交通方式的选择——扬·盖尔城市公共空间设计理论探析(1)[J].中国园林,2012(06):39-42.