郭洲洋
海宁市国土空间规划设计有限公司 浙江省海宁市 314400
摘要：当前我国的国土空间开发效率较低，出现各种资源短缺的现象，同时生态环境还在不断恶化，经济建设也不能有效地持续发展，进而导致国土安全问题现象频繁发生。所以，应学习借鉴一些优秀的国土管理经验，制定出适合我国发展需求的国土规划，进而使其功能更加全面、定位更加准确。
关键词：国土规划；功能定位；实施路径
一、存在的主要问题
（一）现行规划功能区定位难以适应新的国家战略实施要求
党的十八大以来，新发展理念深入贯彻落实，长江经济带发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域发展战略相继提出，以城市群、都市圈、国家中心城市等为引领的空间开发新格局逐步形成，有关市在发展目标、任务等方面存在调整优化的客观需要。不仅如此，西部、西南及东部山区等经济相对落后地区，由于自然、生态、经济等条件限制，优化国土空间开发保护格局的进程缓慢，规划功能战略实施困难。一些地区受经济结构调整、经济发展下行压力增大的影响，原定的规划功能定位难以适应区域协调发展布局的需要。
（二）规划功能区相关政策实施的协同性不够
规划功能区战略的实施，需要财政、投资、产业、规划等多方面的政策及考核制度协同发力。尽管2017年中央印发了《关于完善规划功能区战略和制度的若干意见》，明确了差异化政策的总体要求，但相关配套政策不够完善，缺乏系统性的激励约束机制。部分省级规划功能区规划出台时间滞后于土地利用规划、城乡规划等空间规划，导致土地管理、城乡建设、农业发展等多方面工作均按本部门规划执行，尤其是土地利用规划、建设用地计划指标分解等与规划功能定位之间的协同性不强。
二、优化规划功能区战略实施的建议
（一）强化规划功能区战略在国土空间规划中的作用
将规划功能定位作为国土空间规划指标分解的重要因素，合理分解建设用地总规模、耕地保有量、永久基本农田面积、森林覆盖率等指标，促进不同规划功能区差异化发展；结合规划功能区定位，统筹优化全域国土空间开发保护格局，调控人口、产业集疏，引导空间开发、保护、整治、修复等各类活动的布局及时序，促进开发与保护相协调、人与自然和谐共生；结合规划功能区布局，合理安排国家、省、市、县各级重要基础设施建设的类型和时序，使交通、水利、能源等设施建设与各地规划功能定位相协调，促进规划功能区战略行稳致远。
（二）优化细化规划功能区分区和定位
在国家层面，以县级行政区为基本单元，将规划功能区分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类，作为全国国土空间规划的重要内容。在省级层面，省级国土空间规划在全国规划的基础上，根据省内实际，深化、细化所辖县的规划功能区定位，对于城市化、农业发展、生态保护的重要性都很突出的县，可将规划功能定位细化到乡镇。
1生态功能区
按照生态功能的类型，可将生态功能区细分为水源涵养、防风固沙、水土保持、生物多样性维护等类型，以实现差异化管理，提供更多更好的生态产品。
2农产品主产区
综合考虑农产品类型，可将农产品主产区的规划功能定位细化为粮食主产区、蔬果主产区、畜牧主产区，为制定差异化政策提供基础条件。
3城市化地区
根据不同地区城市化发展的阶段性特征，可分为城市优化区和城市拓展区。其中，城市优化区以城市化率高，已进入后城镇化、后工业化阶段的沿海发达地区为主；城市拓展区主要是处于城市化、工业化中期，需要加快推进新型城镇化的中西部城市群、都市圈区域。
（三）健全完善规划功能区战略实施的配套政策体系
1凸显规划功能政策设计的差别化
规划功能区配套政策应与时俱进、因地制宜、因类而异，兼顾省、市、县尺度差异和地方社会经济文化背景差异，突出地方特色，强调政策设计的差异性，推动各项政策的联动互补，关注土地、产业、财政政策与生态补偿、人口、民族等政策的协同配置，促进区域协调发展。
2落实差别化的国土空间开发保护政策
对于城市优化发展区，严格控制建设用地规模增长，对土地资源节约集约利用提出更高的目标要求，提高空间利用效率；注重对城镇周边生态用地和农用地的保护，强化永久基本农田阻隔功能，防止城镇发展无序蔓延。对于资源环境承载能力临界超载或已超载区域，引导超载人口和产业适度疏散。对于城市拓展区，合理划定城镇开发边界，科学安排城镇各类用地布局，严格控制城镇无序扩张；实施“人、地、钱”挂钩制度，城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、基础设施和公共服务设施投资安排与农业转移人口市民化挂钩，推进以人为核心的新型城镇化。
3强化财政和产业发展等政策的协同作用
高标准农田建设重点布局于农产品主产区，强化农产品生产优势地位，维护国家粮食安全。生态建设与修复重大工程向生态保护区倾斜，提高森林覆盖率，控制水土流失和荒漠化，保护生物多样性。扩大产业准入负面清单覆盖面，强化对农产品主产区产业发展类型的调控。完善对农产品主产区、生态功能区的财政转移支付政策、补贴政策和多元化的生态补偿机制等，激励约束地方严格按照规划功能定位谋划发展。
4健全完善差别化的绩效考核评价体系
基于规划功能定位，实施差异化的地方政府绩效考核制度。对于城市优化区，重点考核与高质量发展直接相关的指标，如工业用地产出效率、科技进步贡献率等；对城市拓展区，建立城镇化质量与速度并重、高质量发展优先的考核评价机制，重点考核县地区生产总值、吸纳农村人口、财政收入、工业用地产出效率、城乡基本公共服务均等、资源环境承载能力状况等方面的指标；对农产品主产区，健全农业发展优先和提高农产品产能的绩效考核评价机制，重点考核县耕地保有量和质量、永久基本农田面积、粮食蔬果产能、畜牧业产量、农民收入、城乡基础设施和公共服务设施均等化等指标；对重点生态功能区，建立生态保护优先的绩效考核评价机制，重点考核生态空间特别是生态保护红线的规模与质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行、民生改善等方面的指标。确需对地区发展状况进行评比排名的，按规划功能定位分类进行，农产品主产区、生态功能区的县不参与以国内生产总值、财政收入为主要指标的排名。
结束语
综上述，实施规划功能区战略，推进形成差异化发展的空间格局，是党中央、国务院作出的重大战略决策。2006年，国家“十一五”规划纲要首次提出了推进形成规划功能区的战略构想。2010年，《全国规划功能区规划》印发实施，将全国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。随后陆续印发的省级规划功能区规划落实国家总体格局，明确了各县的规划功能定位，逐步构筑了区域经济优势互补、规划功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。国家规划体制改革后，按照中央关于建立国土空间规划体系、推进“多规合一”的部署和要求，规划功能区规划成为各级国土空间规划的重要组成部分。
参考文献
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