毛伟志，许晓丽，杨伟欣，符安
海洋石油工程股份有限公司，天津，300451
摘 要 本文主要对比研究了英国、挪威、美国以及中国在海上油气开发HSE风险管理方面立法体系，监管要求。认为目前海上油气开发的HSE统一监管是一种趋势，国外HSE法制体系形式由传统的消极的指令式形式向积极主动的基于性能表现形式转变，各国政府在基本设计和详细设计阶段的参与度不大，而把监管的重心放在了项目立项审查、投产之前的报告审查和各类许可上，各国均要求进行大量的HSE风险评估等。
关 键 词 HSE风险管理；立法体系；监管要求；风险评价；生产许可
中图分类号： TE58 文献标识码：X
The Primary Research of HSE Risk Management Legislation System and Supervisory System for Offshore Petroleum and Gas Development
QIN Liusha, MAO Weizhi, XU Xiaoli, ZHAO Zihao, FU An, JIANG Wei
（China Offshore Oil Engineering CO. LTD，Tianjin, 300451）
Abstract：The offshore petroleum and gas development HSE risk management legislation system and supervisory requirement of UK, Norway, America and China had been researched. At present, unified HSE supervision of offshore petroleum and gas development is the trend. The foreign HSE legislation system had been transformed from Reactive Prescriptive Regulation to Proactive Performance based Regulation. The national governments have little involvement during basic and detail design phase, and focus on project initialization approval, pre-production reporting review and various licence approval. And kinds of HSE risk assessments shall be performed according to the national governments.
Key words: HSE risk management; Legislation system; Supervisory requirement; Risk assessment; Production licence
0 引 言
HSE 风险管理技术是海上油气开发过程中的一项重要技术，它主要用于识别、分析、
评价项目HSE风险，确立HSE风险控制措施，确保HSE风险控制在最低合理可接受水平。自上世纪70年代末以来，国际海上油气工业HSE风险管理技术发展迅速，已经形成了较为成熟的HSE风险管理技术体系，用于识别、分析、评估、控制、管理海上油气开发和生产过程中的HSE风险[1]。
当前，英国、挪威、美国引领了全球海上油气开发HSE风险管理技术的发展，英国创建的基于风险及其控制目标的安全事件（Safety Case）立法体制和监管方法，风靡欧洲，中东、东南亚和澳大利亚，并在BP、Shell、康菲、ADNOC等大部分国际能源公司获得推广[2]；而挪威在海上油气开发HSE风险管理领域，也一直走在国际的前列，石油安全管理局（PSA）专门负责海上油气开发领域的安全立法与监管，尤其是挪威的定量风险分析、应急准备分析，工作环境分析，最佳技术评估（BAT）等在众多国际石油公司得到应用；美国是全球强制指令性立法体制最出色的国家，拥有完善的海洋石油开发的工业标准体系，API、NFPA、ASME等标准规范风靡全球，2010墨西哥湾（Horizon）漏油事件发生后，美国海上油气开发监管体系推出了“安全环境管理系统的最终规定”第二版（SEMSII），作为强制指令立法体制的监管方法补充；中国在海上油气开发HSE风险管理领域也进行了积极的探索，在借鉴英国和美国的基础上形成了一些HSE管理制度，比如“三同时”， 安全预评价，安全验收评价，安全篇、环境影响评价、环保篇等制度，但与国际先进的HSE风险管理技术相比，国内HSE风险管理技术还有很大的差距。因此如何完善海上油气开发HSE风险管理体系，将对海上油气开发工业产生极为重要的影响，也将增强国内海洋工程企业在国际市场上的竞争力。
1.国际HSE风险监管与立法的发展历程
国际海洋油气开发的法制体系和监管体系发展与几次大型的海上油气开发事故关系密切[3]。从1965年的Sea Gen事故到2011年的墨西哥湾深水horizon井喷，45年间，国际海洋油气开发的HSE法制体系和监管体系面临了巨大的挑战，同时也不断的进行革新，尤其英国和挪威海洋油气开发的法制体系和监管体系的发展受事故的影响尤其大。1977年的Bravo平台井喷促使英国成立了伯戈因委员会（Burgoyne Committee），而1980年的Alexander Kielland 半潜式钻井船的灾难性事故促使挪威的HSE法制体系由强制指令性法制体系向基于HSE状况及其风险控制目标实现的法制体系转变。1988年英国北海Piper Alpha灾难事故，对国际海洋油气开发法制体系和监管体系的发展影响深远，直接推动英国 安全状况（safety Case）法颁布，从而形成了海上油气勘探、开发及能源管理与健康和安全监管分离，同时促使的HSE法制体系由强制指令性法制体系向基于HSE状况及其风险控制目标实现的法制体系和监管体系转变。美国海洋工业方面，受Piper Alpha的影响，API 推出了SEMP的管理标准。澳大利亚在1996年借鉴英国的做法，推出了Safety Case的监管要求。
2000年以后，Safety case 在东南亚逐步推广应用，同时被众多国际能源公司作为HSE风险管理办法。2003 IADC要求所有的MODU 提交HSE Case，Safety Case 逐步向HSE case 转变。2010年美国墨西哥湾的深水horizon井喷，震惊世界，促使美国海上油气勘探、开发及能源管理与健康和安全监管分离，美国MMS被拆分成了自然资源收入办公室、BOEM、BSEE，另外美国在其强制指令性法制体系的基础上，推出了SEMS监管要求。同时各国对墨西哥湾漏油事故进行了广泛研究，不少国家对本国的HSE法律法规和监管方式进行了升版[4]。国际海洋油气开发法制和监管体系的发展进程与事故关系参见图1所示。目前国际HSE风险监督和立法体系有以下发展趋势：
?监管体系由传统的“被动和强制指令性的法制和监管体系（Reactive and Prescriptive regime）”向“积极和基于HSE状况及其风险控制目标实现的法制和监管体系( pro-active, HSE performance based and risk control goal based regime)”或综合模式转变；（设定规则和目标，自下而上）
?HSE风险管理方面，由过去的H、S、E独立向HSE一体化转变，比如HSE Case，政府监管方式上也向HSE一体化转变；
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由表中的对比分析可以看出，所有的国家均设置了专门的部门进行海上油气开发HSE风险监管，且HSE的监管均与众多部门存在工作界面。四个国家均由国家建立专门的部门统一监管但是海上油气HSE监管均与资源和开发管理分离。海上油气开发的HSE统一监管是一种趋势，现在英国和欧盟正在往该方向发展，中国、英国、挪威的工作场所健康安全与生产安全由国家统一监管，环境由独立的部门监管；美国监管最为复杂，牵扯的部门众多，界面众多。各国的海事安全均归海事局监管，所有MODU，施工船舶在航行中的管理均归海事局，而MODU固定后，监管归HSE监管部门。英国、美国的海底管线的路由调查、设计审查，使用许可等与海底管线的HSE监管合并监管，而中国和挪威则是分开监管。
2.2 HSE法制体系及监管要求
针对四个国家HSE法制体系和监管要求的研究见表2。
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全球HSE法制体系形式由传统的消极的指令式形式（PR-Reactive Prescriptive regulation）向积极主动的基于性能表现（PBR-Proactive performance based regulation）形式转变，除中国目前的法制体系还属于PR外，其它国家均是PR+PBR，其中美国偏向于PR，而英国和挪威倾向于PBR。
四个国家均执行生产许可发证制度，HSE评估或报告的审批作为执行生产许可的必要条件之一，但这里面有些诧异，比如中国在项目ODP阶段需要进行HSE的评估以证明项目HSE风险是可接受的，作为项目立项的基础，在试生产之后要进行安全验收评价及HSE设施验收，验收通过才决定发生产许可证，环境评估的结果均是各国项目立项审批的依据，但是健康安全方面的评估及相关报告一般在项目立项审批时不需要，在验收阶段提供。
海上油气开发涉及众多的作业活动，各国监管机构均对活动的审批要求进行了流程和要求精简，总体而言，美国、英国和中国较为复杂，但监管机构在编制各类活动指南的基础上，众多作业活动由过去的行政许可向作业通知或备案转变。
各国监管机构均会对事故进行统计分析，根据事故的等级进行分级事故调查，英国是对事故分析最为彻底的国家，数据被国际上众多QRA分析使用，而中国在数据库积累方面就比较欠缺。
英国的监管队伍力量最为庞大，达到5000余人，其它国家的监管队伍相对较少，但基本上有数百人，基本上所有的国家都要借助专业的第三方进行检验，中国借助安全专家和第三方实现监管，大部分国家是由作业者邀请第三方进行检验。
行政执法上虽然严厉的层级上都类似，但中国和美国与作业者之间缺乏互动，严格执行命令；而英国及挪威执法上与作业之间互动性比较好，比较灵活。除中国没有定期平台巡检要求外，所有国家均有定期巡检计划和要求。除美国和中国对HSE从业人员有明确的持证要求外，其它国家均没有明确要求，但这些国家的行业内有一些资质认证。
各国在基本设计和详细设计阶段的参与度不大，而把监管的重心放在了项目立项审查、投产之前的报告审查和各类许可上，总体而言，中国政府和美国政府是参与度最大的。
3.结论
（1）海上油气开发的HSE统一监管是一种趋势。现在英国和欧盟正在往该方向发展；中国、英国、挪威的工作场所健康安全与生产安全由国家统一监管，环境由独立的部门监管；美国监管最为复杂，牵扯的部门众多，界面众多。
（2）全球HSE法制体系形式由传统的消极的指令式形式（PR-Reactive Prescriptive regulation）向积极主动的基于性能表现（PBR-Proactive performance based regulation）形式转变，除中国目前的法制体系还属于PR外，其它国家均是PR+PBR，其中美国偏向于PR，而英国和挪威倾向于PBR。
（3）所有的国家均执行生产许可发证制度， HSE评估或报告的审批作为执行生产许可的必要条件之一，但各国做法均存在差异。
（4）除中国没有定期平台巡检要求外，所有国家均有定期巡检计划和要求。除美国和中国对HSE从业人员有明确的持证要求外，其它国家均没有明确要求，但这些国家的行业内有一些资质认证。
（5）各国政府在基本设计和详细设计阶段的参与度不大，而把监管的重心放在了项目立项审查、投产之前的报告审查和各类许可上，总体而言，中国政府和美国政府是参与度最大的。
参考文献：
[1] 牟善军. 海上石油工程风险评估技术[D]. 青岛: 中国海洋大学，2006.
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