吴 松
浙江省大成建设集团有限公司，浙江 杭州 310012
摘要：《管理办法》作为规范性和指导性文件，其主要领域的是市政基础设施工程和房屋建筑工程的总承包，本办法对工程总承包企业、建设单位、施工单位、设计单位、专业分包企业等的规范管理和经营模式具有重大意义。
关键词：房屋建筑；市政基础设施项目；总承包
1 导言
住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》旨在贯彻落实中央城市工作会议精神、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》要求，推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）发展，规范工程总承包活动，提升工程建设水平，促进投资高质量发展。
2 管理办法概述
总承包行业不仅包括房屋建筑和市政基础设施工程，还包括公路、铁路、电力、石化、水利等建设项目。但《管理办法》第二条明确规定，适用范围仅限于房屋建筑和市政设施工程的总承包活动，并没有表明其他工程领域可以参照和适用。根据我国建设项目管理体制，住建部制定相关政策法规，而且作为主要发布机构对指导城市市政公用设施建设及全国的住房建设活动进行监督管理有重要作用。因此，本办法仅适用于住建部监管的住房建设和市政基础工程的总承包，不适用于其他建设项目的工程总承包。
工程总承包并非任何类型的项目都适合。主要适用于我国的房屋建筑和市政工程，特别是房屋建筑工程多年来主要采用传统的DBB（设计-招标-建造）模式。近年来，随着住建部制定相关政策法规，总承包模式在房屋建筑和市政工程得到进一步应用，相关类型的工程项目获得政策鼓励和支持。
3 总则
3.1 第一条
为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。
3.2 第二条
从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，适用本办法。
3.3 第三条
本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
3.4 第四条
工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。
3.5 第五条
国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。
县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。
4 房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法
4.1 工程总承包的主要形式
近年来，工程总承包业务在各行各业中不断推进和发展。由于各行业的特点和管理方式的不同，工程总承包的实施过程中必然会有不同的管理理念和方法。经过不断探索和创新，当前总承包主要有3种形式：一是设计单位独立完成设计、独立承担总承包工程，将施工分包出去；二是施工单位独立承担、独立完成总承包工程，将设计分包出去；三是施工单位与设计单位强强联手、取长补短共同完成工程。
4.2 工程总承包项目发包
工程若采用总承包模式发包，对于项目前期准备及条件不足，导致项目边界不明确且未来会有很多变化，这将增加承包商报价和决策的难度，也会给项目的实施带来更大的风险和潜在的纠纷。因此，《管理办法》第七条明确区分了企业投资项目和政府投资项目两类，并进一步规定了发包阶段：企业投资项目，企业投资项目经备案或批准后，《管理办法》明确企业自行确定发包阶段，即项目申请得到报批或备案后方可进行发包，企业应根据项目的具体情况，认真考虑发包阶段，以保证项目的实际效果；政府投资项目，在初步设计审批完成后发包，按照国家相关规定简化报批文件和审批流程的政府投资项目，应当在相应的投资决策批准完成后进行发包。
4.3 设计、施工单位既有“双资质”
4.3.1设计单位
截至2019年底，全国工程设计综合甲级企业79家，其中甲级企业926家，其中建筑业甲级企业190家，市级甲级企业110家。从以上数据可以看出，主营业务是设计的甲级公司很少有一级施工资质，只有少数设计公司具有较低的施工资质。
4.3.2施工单位
截至2019年底，拥有特、一级资质的12个行业共有7000多家专业施工总承包企业，其中特级资质的施工总承包企业约700家，其中建筑工程465家。大部分施工企业已申请甲级设计资质，同时具有设计施工“双资质”条件。由此可见，在“双资质”拥有情况上，设计单位与施工单位的数量相差甚远。自3月1日《管理办法》正式实施以来，在“双资质”条件下，建筑施工企业在申请及承包工程总项目上占得先机。
《管理办法》第十二条明确指出鼓励设计单位申请施工资质。为保证公平，在鼓励施工单位申请相应的设计资质的同时，也鼓励设计单位申请施工资质。对待设计单位和施工单位同等看待，设计单位和施工单位均可以成为“双资质”企业，都可申请相应的施工或设计资质。而且设计单位和施工单位可以独立承担工程的总承包，不再受联合体的限制。也可以理解为“资质互认”，但应该怎样“直接申请”，是否符合原施工或设计资质标准和规范，是否申请后立即批准？待实施细则正式发布后，尚需进一步探究。
4.4 工程总承包项目的合同价格
依据企业和政府投资项目的特点工程总承包应当采用适当的合同价格形式。《管理办法》第十六条明确规定，合同价格形式确定后，双方应当在合同中约定如何支付和调整合同价款。值得注意的是，合同价格并不表示合同签订后的价格在任何情况下都是不变的。如有变更价格和由施工单位负责的风险，可以按照合同约定做出相应调整。《管理办法》第十五条明确指出了建设单位需承担的风险。当此类风险发生时，双方应在合同中明确约定如何调整合同价格。
4.5 工程总承包项目的风险分配
工程总承包具有范围广、技术复杂、规模大、周期长等特点，在实施过程中存在诸多不确定性因素。此外，在承包此类工程过程中，由于在发包时完成一部分的设计工作，使得工程实施过程中的技术要求和工作范围会有很多不确定性因素，使工程总承包项目的实施面临较大风险。如何有效识别风险与应对风险在项目实施的过程中至关重要。《管理办法》第十五条指出对总承包方和施工方的风险管理提出了要求，便于双方通过保险进行风险转移和管理。虽然工程保险等风险应对方法能够有效地控制和管理项目风险，但在实际的实施过程中仍有诸多风险需要施工方和承包方承担。这些风险应通过合同协商进行相应分配，以保证双方能够有效地控制风险，实现项目的总体目标。在工程实践时，项目本身的风险一般由双方承担，但主要由承包方承担；项目的环境风险也由双方承担，但主要由施工单位承担；施工单位行为所造成的风险由施工单位承担，承包方行为所造成的风险由承包方承担。
5 结束语
总之，住房和城乡建设部建筑市场监管司、国家发展改革委投资司相关负责人表示，推行工程总承包是推进建筑业供给侧结构性改革、促进工程建设高质量发展的重要措施，有利于促进设计和施工深度融合；有利于实施风险承包，有效控制工程造价，提高投资效益，提升工程建设水平；有利于培育具有融资、设计、施工和运营维护等综合能力的国际型工程公司，推动建筑业走出去，服务“一带一路”建设。
参考文献：
[1].《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》解读[J].建筑设计管理,2020,37(03):41-57.
[2].房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法[J].建筑市场与招标投标,2020(01):17-19.
[3].住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》[J].建筑市场与招标投标,2020(01):28.