蔡晏君
中国葛洲坝集团第三工程有限公司，陕西 西安，710077
摘要：随着国内大量PPP项目的签订实施及项目实施主体的变化，市政道路项目设计管理也 相应发生了一些变化。本文以某PPP项目为例，对施工图设计管理相关问题进行了分析，对其成因及应对措施进行了探讨，供PPP项目社会投资方参考。
关键词：市政道路；施工图设计管理；PPP模式
前言
国务院在2015年通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出在基础设施和公用事业领域开展特许经营，允许境内外法人均可参与投资运营基础设施并获取相应的合法收益。在此以后，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，这一全新特征将深刻改变我国基础设施供给的基本模式。原政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作的PPP模式成为我国基建投融资成为新方向。
在上述背景下PPP模式在国内建设领域速迅得以推广。本文以某PPP项目中的市政工程为例，探讨PPP模式下施工图设计管理工作中所遇到的问题和对策。
一、项目概况
初步设计批复本项目投资总估算85.61亿元，项目线路全长约23.9公里，综合管廊长约14.6公里，采用“PPP+工程总承包+政府付费”的合作模式，中国葛洲坝集团股份有限公司和中交第一公路勘察设计研究院有限公司组成联合体中标，中国葛洲坝集团股份有限公司占项目公司股权比例为70%，政企基金占项目公司股权比例为20%，***城投占项目公司股权比例为10%。项目合作期15年，其中建设期3年，运营期12年。主要建设内容包括：道路、桥梁、综合管廊、给水、排水、电力、电信、照明、景观、交通等工程内容。
二、PPP项目中设计管理的重要性
工程设计是项目的前端，设计工作对工程质量与造价起着决定性作用。充分发挥设计作为项目公司与EPC总承包的龙头作用，加强设计管理、充分开展设计优化，对项目公司和EPC总承包按合同要求并顺利进入营运期、对工程投资控制实现即定投资收益目标显得尤为重要。
1、勘察设计工作质量直接决定项目最终所能达到的质量水准，同时也决定了项目实施投资及收益水平；设计任务能否按照项目总控计划的要求顺利完成，直接影响项目报批报建、专业工程招标和工程建设等后续工作的实施，PPP项目设计管理是项目建设过程中关键环节中的重中之重；
2、施工图设计文件在工程项目实施过程中的前置硬件，它是签订合同、组织施工、竣工验收、结算付款、移交营运等各个环节的法律依据与基础。
三、施工图设计存在的问题：
1、工期紧，正常的设计周期无法保证：市政工程受政府行政行为影响成为政绩工程，工期紧张，会无原则的压缩设计周期，形成”三边”状态，同时造成建设程序不合规：本项目设资规模大，政府要求的工期紧，从中标进场起至现场施工，期间只有三个月时间，为满足施工需要，施工图设计只能分阶段出图，桥梁部分先出桩基础，综合管廊先出基底处理，造成没有成套的成果走图审程序。而为了办理施工需可证，在绿化与照明专业缺失情况下先行办理并通过图审，造成最后两大专业出图时间在施工许可证发放之后，程序无法闭合存在硬伤。
2、设计单位及人员惯性思维强，仍停留在传统模式：传统模式中设计单位处于工程行业的上游，通常技术要求人为设置闭垒障碍，形成了唯我独尊的思想，影响项目正常推进；设计专业人员工作任务重，存在以“交作业”的方式应付设计工作只关注技术，对设计质量、造价关心较少，无限额设计意识等，造成不必要的浪费；设计人员个人的技术能力制约，设计存在思维定势，采用自己认为较为可靠的方案或者常用的方案，造成设计方案不合理、不接地气。
3、部分专业存在设计任务进行分包或转包：市政工程因专业各种类多，而个别小专业设计单位会进行分包或转包，且以包代管，管理链条中间脱节，造成设计成果质量粗糙，其方案在规委会上被否决，且被政府要求当地相关部门强制介入设计，严重影响出图计划；外包专业未充分熟悉与吃透初步设计意图，盲目提高初步设计标准，施工图预算成倍超概造成投资浪费。
4、施工图设计与施工图预算脱节，从制度上忽视限额设计原则：设计单位只重视专业设计及出图进度，施工图预算工作组织滞后，造成项目施工图预算整体落后，无法及时报送财审，总承及专业分包单位无法进行清单修正，影响项目预(结)算工作的开展。
5、初步设计至施工图设计时间跨度大，其间变化因素多：规划更新或前后规划不一致，征迁工作不到位，造成方案颠的调整，影响出图进度及投资成本；受环保督查等政策影响，原有外部条件发生变化，造成原设计方案与施工不合理且需进行返工处理，造成投资浪费。
6、工可及估算、初步设计及概算编制不合理：存在漏项情况，特别是概算编制是以估算总价按一定比例下浮反向操作，造成部分单位工程单项概算与施工图施算金额倒挂，个别专业的概算费用连基本的功能都不能覆盖与满足。本项目24km照明工程与14.6km综合管廊项目外接电源接驳工程概算费用只有146万元，而实际施工图预算(含报装费)约达4200万元，此类专业工程预算超概的积累就导致项目总体超概成为必然。
7、地质初勘与详勘质量差：地质初勘与详勘流于形式，其作业存在转包，工作弄虚作假质量不高，相关设计模型与计算条件也随之失真，造成因地质变化原因造成的变更量大，对后续结算带来审减风险；在部分情况下需增加地质补勘，在整个建设周期短的情况下，严重滞后且影响设计进度计划。
8、受政府行政干预大：政府领导的思维切入点不在站在专业角度，只考虑政治需要与外观高大上，不考虑功能性、安全性、概算及投资控制等因素。
本项目设计标准为快速路标准，按城市道路交通设施设计规范强条要求，必须设置防撞护栏，但市领导为了不影响景观绿化工程的景观效果，不顾及设计规范、安全强条及交管部门与图审单位行业审查意见，强制要求取消防撞防栏设计；在绿化与照明工程专业设计上，要求把快速路的定位转换成城市景观路的定位，造成两专业设计预算大幅超概。
9、受部门及相关单位的制约多：快速路穿(跨)区域广泛，不可避免的与航运、水利、铁路、公路等单位发生业务关系，各相关单位都借此机会顺带提出不合理要求，使自已部门的利益最大化，导致提高建设标准与增加投资成本。
10、设计现场踏勘调查工作质量不高：因为设计周期紧张，与初步单位及当地规划等行业主管部门资料对接有一定磨合期的矛盾，设计现场踏勘调查特别是现场水系及排水管线调查等基础工作做得不扎实，造成设计成果适应性不强，经常出现因现场条件与设计不一致原因而产生的设计变更，导致设计变更管理工作量加大。
11、项目公司自身设计审查能力及管理能力有待提高：项目公司人员组成基本上都是从施工单位抽调而来，从业人员的理论基础及深度不足，对设计审查及管理就显得有心而无力，过于依赖图审单位及行业审查部门。需要懂技术、管理和商务的复合型人才。
12、设计单位项目负责人综合素养相对较弱：设计按照专业院所独立作业，存在各专业设计人员相互独立，各自为政而且前方与后方的信息资源不能及时更新，加之PPP项目设计周期短，程序闭合快，相对于传统项目而言容错机会就较之减少。传统项目由政府或主管部门为设计失误最终买单，而PPP模式下责任主体发生改变，均由施工企业做为社会投资方为设计失误买单，其失误成本最终会以牺牲投资收益的形式而消化，所以成功的确定设计项目负责人就等于项目已成功一半。
13、BIM技术应用深度不足：目前设计单位BIM技术应用只停留在制作动图视频宣传层面，特别是线型工程不能深入应用，不能解决专业间协调如：给排水、电力电信与综合管廊空间位置冲突与现浇箱梁预应力束之间及钢筋空间位置冲突实际问题，以及更深层次的材料及预算等项目管理。
四、解决方法及应对措施
1.制定且完善设计管理制度与流程：项目公司应建立设计周报、专家评审、设计变更、专业委员会及设计单位履约评价等管理制度和工作流程，做到制度流程在管理链过程全覆盖，不留死角与盲区，为设计管理工作成果的合规性、科学性及经济性提供制度与组织保障。
2.充分依据设计合同发扬契约精神，以考核为管理手段，实施过程履约考评：PPP项目的设计管理工作必需建立完善的考察考核机制，合同管理设计单位，做到“前期知底、中期知情、后期知效”。强化过程与阶段考核，督促设计单位严格按合同要求履约。落实处罚与激励机制，充分调动设计单位的积极性，推进图纸交付、设计优化方面高度融合，推进平行交叉作业和现场均衡有序的施工。
3.充分运用法律法规、设计规范及安全强条依法合规的进行设计管理工作：在分析吃透PPP合同条款的前提下，结合设计规范、安全强条、现行规划与相关法规条款，运用法律武器抵制政府方及相关部门不合法要求，确保项目设计工作合规合法性，同时也确保项目公司投资收益最大化。
3.建立与设计单位高效的沟通机制：因专业设计人员不驻项目，所以对项目信息情况更新不及时，需通过设计协调专题会、指令函、工作联系函等方式建立设计相关方沟通渠道。建立与设计单位常态工作机制，建立联合工作组或工作委员会机制，明确责任与分工与组织结构，建立周工作计划盘点通报机制与月关键阶段工作协调会机制。
4.以管理为本，做好技术监督评审，加强过程参与及优化：项目公司应主动介入设计单位的设计工作，改变设计人员的传统观念及思维，加强过程方案评审管理，优选出技术先进、经济合理的设计方案，确保设计方案成熟可靠，减少设计变更数量。
5.精心维护与相关部门及单位的公共关系，协助设计单位做实现场调查工作：项目公司应主动作为，积极与规划，交管市政，公路及水利等部门保持信息沟通且及时更新。以此为基础加强对已批复初步设计的路线方案进行现场勘察踏勘、水系及水文地质情况调查复核工作，进一步收集与更新，确保设计第一手资料的有效性与及时性，也为正常合理的扩初设计提供支撑依据。
6.加强与政府方、行业主管部门(如：照明专业与路灯管理局，交通工程与交管局，景观绿化专业设计与园林局及市政绿化管理处)及施工图审查机构沟通，以加快施工设计图纸审批流程与进度。
7.强化项目负责人的管理：基于PPP的特殊性质，设计项目负责人的选用成败就决定整个项目设计成果的成败，故项目公司需强化设计项目负责人的管理，必需依据设计合同覆约要求进行管理，不得随意降低标准与要求。
8.重视计划管理，合理确定设计进度目标，审批设计单位设计工作计划：针对市政工程政府对工期要求紧，合理的设计周期短的特点，需按施工工序要求及交地情况分清轻重缓急，具备施工条件及工作面的部位应当先行启动设计工作，满足现场施工需要，并同时做好过程中方案评审、行业主管部门及图审单位审查、施工图会审及设计交底工作，确保建设程序合规合法。
9.加强设计变更管理：依据PPP合同、项目公司公司治理流程要求，在不降低设计标准的前提下，从有利于现场施工、有利于加快建设进度等角度出发，组织设计变更管理工作有序进行，确保设计变更的经济性、科学性、适用性以及项目投资目标的实现。
10.加强项目公司设计管理岗的业务培训与学习：组织赴类似项目的交流学习，学习先进制度与成熟经验；邀请专家授课加强理论学习，并组织考核以强化提高业务水平，必要时应补充社会成熟人才。
五、结语
随着大量的PPP项目落地，有更多的施工及设计企业积极的参与进来。该模式有利于建筑行业向供给侧改革，加快施工及设计企业的转型升级。希望更多的施工与设计企业能够快速应变，不断提高设计管理能力，为社会、客户提供更优质的服务。