魏凯越
中国地质大学（北京）10071731班
内容摘要：随着 2003 年中国银监会的诞生，由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会以及中国保险监督管理委员会这四方机构所组成的、俗称“一行三会”的金融行业监管体系正式成立。随着时间的推移和经济形势日新月异的发展，“一行三会”的监管体系逐渐出现了监管上的诸多问题，急需加以弥补和完善。
2018 年 3 月，两会召开并通过了金融行业监管体系改革的提案。随着中国银监会和中国保监会的合并，“一行三会”下的机构监管模式一去不返。
在本文中，笔者将分析金融行业改革下的新型监管体系，借鉴国际上的先进经验，并结合中国银行业发展的具体行业情况给出该监管体系同银行业特点相匹配的发展建议。
关键词：银行业 金融行业监管体制改革 双峰模型
Abstract
With the birth of the China Banking Regulatory Commission in 2003, the financial industry supervision system, commonly known as the “one line and three sessions”, consisting of the four parties of the People’s Bank of China, the China Banking Regulatory Commission, the China Securities Regulatory Commission and the China Insurance Regulatory Commission Established. With the passage of time and the rapid development of the economic situation, the supervision system of “one line and three meetings” has gradually appeared many problems in supervision, and it is urgent to make up and improve it.
In March 2018, the two sessions convened and passed a proposal for reform of the financial industry regulatory system. With the merger of the China Banking Regulatory Commission and the China Insurance Regulatory Commission, the institutional supervision model under the “one line and two sessions” is gone. In this paper, the author will analyze the new regulatory system under the financial industry reform, learn from the international advanced experience, and combine the specific industry situation of the development of China's banking industry to give development recommendations that match the characteristics of the banking industry.
Keywords: Banking industry; Financial industry regulatory system reform; Bimodal model
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一、我国银行业及其监管体系的现状概述
随着我国市场经济体制改革的不断深化和全球经济贸易一体化的不断加深，我国银行业在市场开发及业务规模、业务种类方面都有了显著的发展和不断的创新。随着混业经营的不断发展，金融业务出现跨行业、跨市场的交叉，原有的机构监管模式逐渐不能防控多种金融风险的交叉传染。因此这要求了我国对于银行业乃至整个金融行业的监管体系都要有着与时俱进的发展和革新，并不断适应我国当下的行业生态和发展轨迹。同时，在相关的法律法规建设方面，为了保障银行业的监管体系有法可依，在立法和修法的阶段也应以制度层面的创新来为监管体系的发展打造良好的法律环境。
2018 年 3 月，在两会通过了国务院机构改革方案后，我国新的金融监管框架正式形成。就我国对整个金融行业的监管而言，此次改革后的监管体系大致由四部分组成，即国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国证监会和中国银保监会。其中，我国目前的银行业监管体系主要由中国人民银行和中国银保监会组成。
二、我国银行业监管体系改革后的现状分析
1. 改革后我国银行业监管体系下辖机构的职能演化
在此次改革中，将原银监会与保监会所属的重要法律法规草案和审慎监管基本制度的拟订权划归央行，这使得央行统筹金融监管的宏观审慎管理职能愈加突出①。目前，央行的主要职能包括：制定货币政策、进行宏观审慎管理以及银行和保险行业的法律法规草案和审慎监管制度的拟定。
原有的银监会、保监会则合二为一，成立了新的银保监会。在机构整合的过程中，加强了银保监会的微观审慎监管职能，使其专注于监管和执行，此举提高了监管的有效性与专业性。目前银保监会的主要职能包括：依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健进行，防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益与维护金融稳定②。
在此次金融监管改革中，尽管央行否认了短期内将实行“双峰”监管，但是从此次改革的方向看，仍然是“双峰”监管模式的发展方向。故笔者认为，当前我国的金融行业监管体系应处于准“双峰”监管模型的雏形阶段。
而作为金融行业监管体系的分支，本文中所讨论的银行业监管体系在具有“双峰”监管模型的初步特征的同时，也会因银行业的行业特点而对该监管模型产生出相应的或正面或负面的反映，并在今后的监管过程中体现出相关影响。
2. “双峰”模型的原理③
双峰监管理论以目标导向为原则，是目标监管体系的代表。1995 年，英国经济学家迈克尔·泰勒最早提出了一手抓金融系统稳定、一手抓市场行为规范的“双峰”监管模式；泰勒呼吁成立两类监管机构，一类是金融稳定委员会，负责防范风险、维护金融稳定，另一类是金融产品消费者保护委员会，负责防止投机行为、保护消费者权益。
3. 中国准“双峰”式监管体系雏形基于当今银行业监管现状的利弊分析
目前，在我国金融行业混业经营的情况下，双峰监管可以使将银行业的监管目标一分为二，以审慎管理来维护银行业整体的安全稳健，以行为监管来保护银行业消费者的合法权益，促使监管目标得以明确，且能并行实现。其次，针对原来“一行三会”模式下职责权限划分不清、功能重复冗杂的现象加以了改进。以央行为代表的审慎管理和以银保监会为代表的行为监管机构各司其职，各自制定具有针对性、行之有效的监管规则和制度。从目前金融业混业经营现状看，双峰监管在信息掌握、监管边界确定方面优势明显。
但笔者认为，在当今的银行业监管体系中仍存在着一些问题是在目前现行的准“双峰”式监管体系改革中所未涉及到且仍需改进的。
首先，相关的法律体系仍需加以完善。中国在银监会成立后，于 2003 年对《中国人民银行法》进行了修订，同年颁布《中华人民共和国银行业监督管理法》并于 2006 年进行了修订。目前以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为主，辅以行政法规、规范性文件和司法解释等，构成中国银行业监管的法律体系④。但随着越来越多的具有存款、融资性质的信贷类公司出现在银行市场上，而对这类公司的评级分类、风险预警、紧急处置⑤等相关法律法规却迟迟没有出台，立法的缺失使得相应的监管无法到位，从而影响到了银行市场乃至整个银行业的稳定性。在本次的改革过程中，双峰模式虽然加强了央行关于规范银行业相关法规的拟定权，但是对于民间信贷和互联网信贷这两个领域的相关立法仍未涉及。
其次，在我国银行业的监督体系中，监督的种类较为单一且大多以行政监督为主。这类行政监督通常仅限于形式和程序上的检查，比如仅仅从诸如对机构的信贷审批是否符合标准、所开展业务是否合规等方面来进行监督是远远不够的。随着银行业混业经营的现象日益突显，监督的手段也必须加以跟进和创新。同时，现在的监督方式通常以时点监督为主，这样做只能发现问题而不能对其进行控制和预防。
最后，双峰模式的监管体系并不能有效的减少监管人员的寻租行为。相反的是，由于监督权力的集中，监管过程中寻租行为发生的可能性还有可能提升。通过将宏观审慎管理和微观审慎监管这两大权力相分离，的确能起到一些对违规套利现象遏制，但是如果没有第三方机构进行的第三方监督，过于集中的监管权反而会使监管的质量得以下降。
三、针对我国现行银行业监管体系的建议
1. 宏观角度：基于监管体系的国外相关经验借鉴
对于银行业乃至整个金融行业，我国原有的监管体系属于机构监管。在由“一行三会”所组成的金融业分业监管体系中，实行的是以不同金融机构为区分条件来进行的块状监管，如银行由银监会监管，保险公司由保监会监管等。这种机构监管的监管模式立足于分业经营，但随着混业经营的不断发展和不同金融业务间的反复交叉，导致我国分业经营的市场模式遭到了破坏，而以其为基础的机构监管体系也随之出现了弊端，急需加以更新和改善。
相较于我国原先的机构监管模式，以澳大利亚为代表的目标监管模式和以美国为代表的功能监管模式在不同角度上对我国监管体系的完善都有其相应的借鉴价值。由于笔者在前文中已经对目标监管模式的代表——双峰监管模式做了详细的阐述，故后文不再赘述。
功能监管是一种不论从事这些业务经营的机构性质如何，而是将监管对象按照经营业务性质来进行划分监管类别的金融监管模式。
受到金融危机的影响，美国与 2009 年公布了《新基石》改革法案，这部改革方案的监管范围几乎覆盖了美国各个金融机构和金融产品，旨在建立一个更加全面稳定的监管体系。后在《新基石》法案的基础上制定了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》⑥，并于 2010 年 5 月在参议院通过其修正案，最终于 7 月 21 日奥巴马签署了该法案。该法案对美联储的监管权力进行了加强，使美联储对大规模金融机构和小规模银行等都具有了监管职能。
从它的监管对象中不难看出，功能监管模式关注的是金融机构所从事的业务活动，而不是金融机构本身。此举有利于缓和监管职能冲突，减少监管真空及监管重叠，消除监管套利；它也适应了混业经营趋势下防控交叉金融风险的需要，并加强对金融体系的全面监管。在我国当今混业经营飞速发展的市场条件下，功能监管无疑具有极大的借鉴价值。
2. 微观角度：基于监管行为的相关建议
首先，加强完善银行业监管法律法规体系。目前，在银行监管领域，中国已形成了三大基本法作为核心；即《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》，和以金融违法行为处置、银行管理方面各类行政法规为基础，以部门规章及大量的规范性文件为主体，以及相关的金融司法解释为补充的现代银行业监管的法律体系⑦。同时，对于新兴产业和新型业务的立法也要保持相应的进度加以跟进，以免出现立法缺失和监管空白的恶劣局面。在对新型领域及其业务立法时，也应适应当前发展的需要，避免盲目立法。
参考文献:
①刘迎霜.论我国中央银行金融监管职能法制化——以宏观审慎监管为视角[J].当代法学,2014,28(03):120-128.
②中国银保监会正式挂牌亮相[J].信息技术与信息化,2018(04):11. - 2 -
③ 陈波,李昊匡.我国金融监管“双峰”模式框架再造研究[J].海南金融,2018(10):53-59.
④ 彭丹. 论我国商业银行混业经营的宏观审慎法律监管[D].湖南师范大学,2016.
⑤闫夏秋.论我国银行业监管模式的转变[J].中南大学学报(社会科学版),2016,22(06):68-75.-3 -
⑥参见曹凤岐《美国金融监管法案对中国的启示》,http://blog.sina.com.en/s/blog_5fDc53cd0100kjmu.ht:ml,2017 年
⑦成少千. 民营银行监管法律问题研究[D].山西财经大学,2015.