徐抗
勐腊县土地矿产储备中心，云南省西双版纳州勐腊县 666300
摘要：土地储备制度历经20多年的实践，在保证“净地”供应、保障民生和重大项目用地需要、增强政府调控土地市场能力、促进土地节约集约利用、落实国土空间规划及助推生态文明建设等方面都发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，土地储备也出现了一些新的问题和矛盾，如：管理体制不畅、运行不规范、资金管理机制亟待规范等。笔者认为，在全面深化改革背景下，土地储备不能再停留于传统模式，应该顺应时代转型发展。
关键词：新时期；土地储备；转型发展；路径
引言
土地储备是指县级（含）以上地方自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，组织土地的前期开发和储存、以备供应的行为。储存，是储备土地从入库到出库管理过程最重要的工作环节。《土地储备管理办法》明确规定，土地储备机构要组织开展前期开发、管护与供应工作。土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行、委托或临时利用等方式进行管护。储备土地在未供应前，有一个较长的闲置期，为增加储备土地的效益和降低管护成本，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。但储备土地管护与临时利用期间，使用人或其他主体违规堆放渣土、违章搭建、违规种植等侵害储备土地权利的行为频繁发生。如何规范储备土地管护与临时利用，已成为各级土地储备机构工作中亟待解决的问题。
1土地储备管护与利用现状
1.1租金标准调整相对滞后
目前，储备土地临时利用租金标准，是委托评估公司以土地出让金标准中的年租金、临时使用储备土地的成本为基础，利用市场比较法评估的。在实践中，不同的地方标准差异较大。如：武汉市土地临时利用租金采用市场评估值与标准租金“两价取其高”的方式确定；海口市临时利用的租金按不得低于基准租金（公益性项目需无偿使用的除外）收取。由于临时利用租金收取费用少，加之租金标准调整往往滞后于地方基准地价的调整，或因储备土地租金标准调整程序繁琐等原因，致使土地储备机构多年不愿调整标准，而低费用标准则导致了储备机构收取租金的积极性不高。
1.2侵害储备土地权利行为频发
由于储备地块点多面广，多以分散形式存在，且部分地块受地处偏远以及地块供地单元限制，入库后还须整合周边地块，不能及时出库供应，加之管护人员管护不力等原因，导致储备土地管护难以到位，储备土地权利侵害现象频发，主要表现为倾倒渣土、私搭乱建、违规种植等。这不仅使土地储备成本急剧上升，还增加了储备机构的工作量和管护难度。尤其是临时利用使用期满，若发生承租方不配合腾退场地和清理地面构筑物等严重违约行为时，储备机构囿于行政执法权限，也只能采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等方式解决。
1.3临时利用工作流程待规范
储备土地的管护与临时利用，是土地储备、土地利用的重要环节。因储备土地管护与临时利用是短期的民事合同关系，不涉及行政审批事项，也不会纳入行政审批范畴，从而导致储备土地临时利用的工作没有规范的审批审查流程，出租、出借储备地块边际范围模糊，且缺少必要的事前、事中监督和制约，极易引发储备土地权利被侵害事件。
2新时期土地储备转型发展的逻辑依据
2.1财政、融资机制改革与土地储备转型
健全和完善资金筹措和财务运行机制，是新时代深化改革土地储备转型发展的重要环节，土地储备机构应统筹使用财政资金和土地储备专项债券资金，并探索多元化的土地储备资金保障方式，以促进土地储备的财政、融资机制改革，在防范好地方政府债务风险的前提下，拓宽政府的融资渠道、健全财务融资机制，稳步地推进土地储备事业健康发展。
2.2“多规合一”战略的逻辑
根据“多规合一”的战略逻辑，土地储备转型应结合城市规划、土地利用总体规划和经济社会发展计划制定“城市土地储备专项规划”，使政府对城市土地利用结构、空间布局和功能定位进行实施和调整，以实现城市经济发展布局和产业结构的优化。
2.3政府职能转变逻辑与土地储备转型
土地储备制度在城市化进程加快的新时代，要确保政府在转型发展过程中处于主导地位，确保政府能够根据城市发展和市场需求有计划地适量供应土地。根据政府职能转变的逻辑，土地储备工作的目标导向应由土地经济利益最大化向发挥土地公益性、注重生态效益和社会效益并重转变，政府职能实现由管理型向管理、服务型并重的转变。
3土地储备转型发展路径探析
3.1探索多元化的土地储备资金保障方式
主要路径有：一是建立土地储备专项债券资金配套一定比例财政资金的机制，地方财政部门可根据年度土地出让收益的增长幅度适当增加财政资金比例，切实提高资金使用效益，进一步健全和完善国有土地收益基金制度。二是地方财政部门可明确国有土地收益基金计提比例并累积使用，将计提的足额资金统筹拨付土地储备机构，建立“土地储备滚动资金池”使用制度。三是支持有条件的地区探索开展“土地银行”试点或设立公司制的土地储备基金的理论研究和政策设计，在不增加地方政府债务条件下，研究拓宽土地储备资金来源渠道。
3.2开展临时利用前情况调查
储备土地临时利用面对不同的利益群体，有政府相关部门、企事业单位，也有个人提出储备土地临时利用申请和要求。各利益主体的合同履约能力、诚信程度不一，如单纯采取合同履约保证金方式，易发生实际损害程度大于履约押金赔付的问题，而无法有效防止发生侵害储备土地权利行为。为保障储备土地权利不被侵害，确保合同双方履约的一致性，在开展储备土地临时利用前，储备机构需要对储备土地承租方进行调查，摸清意向承租人的履约能力、诚信建设，以及有无克扣农民工工资、犯罪记录、债务违约等方面的情况，有针对性地确定承租人，也可采取市场公开招标方式确定储备土地临时利用人。
3.3重构土地储备统一管理新机制
一是加强全民所有土地资产管理，积极探索符合城乡统一建设用地市场要求的储备机制，建立全民所有自然资源资产储备制度。二是实施土地资产分类管理。重点做好前期开发，对暂不供应的土地重点做好管护和临时利用，防止资产受到侵害。三是开展储备土地清产核资工作，充分利用“三调”及各类专项调查成果，清查政府储备土地资产的数量、质量、价格、分布、用途、使用权和收益情况，通过建立清查台账和数据库，全面推进土地储备资产负债统计编制工作。
3.4优化土地储备前期开发管理
土地储备机构应按照规划条件，完成储备片区或地块内的“三通一平”，在确保“净地”供应的基础上，还应按照国家有关规定完成区域内压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等事项统一评估；抓紧研判“标准地”出让，推广“拿地即开工”，实现政府与市场主体从“多点对一点”到“一点对一点”的改革，大力优化土地市场营商环境。
结语
土地储备虽然在经济新常态化、新城镇化、新人口结构的形势下面临很多难题，在经济的发展和生态的效益中做到平衡，则需要坚持可持续发展的原则，制订合理的土地储备规划。政府资金的压力也可以通过改革原有的融资模式，拓宽融资的渠道，给土地储备转型提供后备支撑，帮助土地储备得到最大限度的有效利用，提高政府工作的效率。
参考文献
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