盐城市自然资源和规划局亭湖分局
盐城市地处全国、全省沿海中部，是“一带一路”与长江经济带连接点、江苏沿海中心枢纽。2016年9月《长江经济带发展规划纲要》印发，《纲要》将盐城定位为推进都市圈同城化发展的重要城市之一。盐城市委也提出了“加快实现沿海中部崛起，使盐城成为沿海地区策应‘一带一路’战略的先行示范区”的战略目标。可以预料，经济社会的发展必然要求国土资源部门提供更加可靠的用地保障，也对土地资源保护提出了更高的要求。
一、融入“一带一路”战略，是盐城经济社会发展的重大机遇期
近年来，盐城市经济社会保持了强劲发展的态势，平均经济增速达11%以上，工业总量每年登上一个千亿台阶，GDP、财政收入跃居全国地级市第17位和11位。坚持把转方式调结构放在突出的位置，推动能源转结构，利用占江苏70%风电、50%光伏资源，大力发展千万千瓦风电，千兆瓦级光伏为支撑的可再生能源产业，打造“海上三峡”，目前盐城市新能源发电量占全省60%以上；加快产业转形态，传统的纺织、化工、石油机械等正被新产业替代。在汽车产业规模突破千亿元的基础上，着力打造江苏省首家新能源汽车产业基地，国内首辆碳纤维新能源汽车于2015年初成功下线，朝着整车、零部件及汽车服务业“三个千亿”目标迈进。以大气污染防治为着重点，以智慧科技和节能环保为方向，打造国内一流的环保科技城，带动全市形成千亿级环保产业；实现发展转方式，启动实施产业创新和城市提升“双十”工程，大数据、云计算、电子信息、智能终端、绿色农业等新产业、新业态迅速集聚，中关村（盐城）大数据联盟、电商快递产业园、苏北创客空间等项目正加快建设；推动经济转外向。对外通道立体化，陆海空铁交通网络正在形成。盐城是全国同时拥有一类开放海港和空港的十个城市之一，目前已成为江苏省高铁建设的主战场，连盐、盐淮宿徐铁路建成后，向南融入上海、南京1小时都市圈，向北连接丝绸之路经济带，4小时可达北京。已与“一带一路”20多个国外城市建立了友好关系，有30多个国家来盐投资，项目1700多个，盐城是全国中韩产业园三个地方合作城市之一，为融入“一带一路”战略打下了基础，积累了经验；创业创新有平台。全市去年新建扩建孵化器面积30万平方米，建成城南新区智慧科技创业园8万平方米、亭湖区清华控股光电产业科技园9万平方米，第一批科技孵化器投入使用。大市区形成了以国家级经济开发区，国家级高新技术区、亭湖环保科技城、城南智慧科技城为载体的“两区两城”标志性创新基地，有效支撑了盐城经济在较高层级和水平上实现转型发展；资源保护转深度。盐城是江苏土地面积最大、人口第二的省辖市。海岸线582公里，占江苏的61%。沿海滩涂683万亩，每年还以2万亩的成陆速度淤长，近期可围垦的面积270万亩。融入“一带一路”，环境容量大。在经济高速发展同时，更加重视耕地保护和生态文明建设。“十二五”期间，耕地保有量837514.97公顷，是耕地保护目标的102.9%；划定基本农田763406.70万顷，其中高标准基本农田330.59万亩；新增耕地16.5万亩，除本市新增建设用地占补平衡外，调出占补地4.8万多亩，为全省耕地占补平衡做出了贡献。在保障发展用地的同时，盐城市还重抓节约集约用地，尽量减少对耕地的占用。盐都、阜宁、射阳、亭湖、盐城开发区进入了全省高标准厂房建设和使用的先进地区。从单纯保护耕地转向资源保护与开发并重的新路子，盐城加快沿海5个万亩林场建设，绿化造林面积连续居全省第一。在全国第一野生麋鹿和丹顶鹤保护区的基础上，加快建设国家湿地公园，积极申报世界自然遗产。土地资源保护和生态文明建设，使“好空气”成为新的城市名片和生态名片，盐城成为一个让人打开心扉的地方。
二、融入“一带一路”战略，对土地资源保护和生态文明建设是巨大的挑战
盐城策应“一带一路”战略，不能走城市摊大饼式的发展的老路子，城市发展的同时要兼顾农村发展，建设工业文明的同时要加快生态文明建设，让全体人民共享城镇化、工业化、产业化的成果。要加快实现沿海中部崛起，必须探索增长与转型良性互动、发展与生态相得益彰、经济与社会协调并进、城市与农村共享成果的有效路径。如何在保护资源、建设生态文明的基础上，解决现实存在的问题和矛盾，切实保障发展用地，对国土资源部门是绕不过去的必答题。
（一）规划空间与实际用地需求不匹配的矛盾。“十三五”期间，省下达给我市新增建设用地规划空间指标16.19万亩，理论上可以满足建设需要。
但在实际规划时，往往为了保县城、开发区、重点项目用地，很多乡镇和农村出现有农用地转用计划，没有规划空间尴尬的状况，许多农民宅基地因规划原因，无地可用，影响了农村发展和生态文明建设。
（二）经济社会发展与农用地转用计划不足的矛盾。“十二五”期间，盐城市每年新增用地量都在3万亩左右。“十三五”期间，将开工建设盐城至南通、盐泰锡常宜城际铁路和配套的境内接线铁路以及相关的火车站，实施盐城至南京的高速公路、滨海通用机场等一大批交通、水利、能源、民生工程。但每年国家下达的农用地转用计划只能满足70%左右的需要。养老、生态、旅游、休闲等改变农村面貌的项目难以安排用地。
（三）基本农田保护与农业产业结构调整的矛盾，盐城市基本农田保护率高达92%，农村出门就是基本农田，农业产业结构调整受到严重制约。中粮集团、温氏集团发展规模化养猪，政府有补贴、企业有保障、农民有积极性，但因为很多地方因基本农田不能占用而无法落地。中央提出农村土地所有权、承包权、经营权分设，农民群众调整农业产业结构的积极性很高，设施农业、畜禽养殖业占用基本农田的情况时有发生。执法重点对象由政府、企业转向千家万户，土地执法难度加大。盐城农业大而不强、农民田多不富的问题不解决，生态文明建设就是一句空话。
（四）占补平衡资源不足和开发政策不完善的矛盾。盐城是土地后备资源较多的地区，但随着经济社会的发展，开发成本低的土地基本上都已复垦利用，亭湖区、开发区、城南新区已无法自求占补平衡。占补平衡指标市场化以后，许多县（市）惜售心理上升，新增建设用地占补平衡压力变大。盐城近期规划围垦滩涂82.5万亩，但由于滩涂围垦实行省滩涂投资公司统一实施，新增耕地占补平衡指标实行省、市、县按7：1：2的比例分成，严重挫伤了地方的积极性。同时垦区要求按60%的农用地、20%的生态用地、20%建设用地使用，但由于新垦区由于基础配套条件差，除垦区自身的和必须在沿海布点的建设项目，多数建设项目无法使用垦区土地。政策不完善，沿海开发迟缓，导致盐城抱着金娃讨饭，市本级需到平台购买占补平衡指标，补充耕地占优补劣的情况还比较普遍，影响城乡统筹和农民增收。
三、融入“一带一路”，推进土地资源保护和生态文明建设的措施
（一）科学编制土地利用总体规划。在保城市、开发区、重点工程用地空间的同时，要合理安排镇村、宅基地用地空间，利用沿海滩涂未利用地资源，布局光伏项目，引导风电项目使用海域土地资源。在注重建设用地空间布局的同时，更加注重农业产业化用地布局。充分利用省核减我市63万亩基本农田面积的有利时机，将设施农业用地、畜禽养殖用地、观光农业用地合理进行布局，使耕地保护更加切合实际，农民收入增长更加稳定，农村生态环境更加优美。
（二）积极盘活存量建设用地。首先，要改变单纯用行政措施安排建设项目的状况。盐城市区征收耕地成本已达到17万元/亩以上，而工业用地最低价标准仅有13.6万元/亩，低价出让工业用地，不仅地方财政难以为继，而且农用地转用计划也无法安排。应更多的依靠经济杠杆调剂用地，根据税收、劳动力就业、投资强度等要素合理确定地价和供地面积。小微企业主要应使用标准厂房、利用低效使用的建设用地。其次，积极实施城乡建设用地增减挂钩项目，盘活低效利用的土地。2015年，盐城市建设用地地均GDP9.8万元/亩，仅为全省平均19.6万元/亩的50%，主要是盐场和农村建设用地使用效益低。要大力实施城乡建设用地增减挂钩，逐步将部分盐田改造为耕地，用好规划空间的流量指标，调整各类用地的布局，通过土地管理方式的转变带动产业转型，促进土地资源保护和生态文明建设。
（三）深化农村土地使用制度改革。盐城市农村宅基地总面积145.49万亩，户均396.8平方米，一些老旧危房占地面积更大。90后、00后已不在农村居住和申请宅基地，农民进城、进镇、进中心村居住要求强烈。如有20%的宅基地退出，就可以形成30万亩建设用地指标和耕地占补平衡指标。通过宅基地的有偿退出，逐步取消“空心村”，合理分配使用调剂指标和变现资金，并与危房改造、美丽乡村建设等补助、专项资金有机结合起来，不仅可以改变农村面貌，改善农民居住条件，而且可以增加耕地，增加农民土地流转收益和资产性收入，推进农民生态文明建设。
（四）调整沿海滩涂围垦开发政策。坚持谁投资、谁开发、谁收益，面向全社会筹集资金，也可以通过PPP等形式解决资金问题，以开发促保护。形成的占补平衡指标应按省、市、县1：2：7的比例，重点向县（市、区）倾斜，加快沿海开发，增加融入“一带一路”的资源保障，使资源优势变为资本优势、产业优势、竞争优势，使沿海滩涂尽快成为安居乐业的乐园。