摘要：随着城乡建设力度的不断推进，在城乡建设用地置换的过程中，出现了土地开发权的一系列问题。本文结合土地开发权以及开发指标展开分析，首先分析了当前城乡建设用地置换的发展背景，然后结合土地开发权的实际定义以及相关需求分析了创新举措，意在通过本文论述，促使城乡建设用地置换工作向规范化和法制化方向转型。
关键词：城乡建设用地；置换；土地开发权；问题
引言
结合当前我国发展过程中提出的土地指标管理框架来看，落实城乡建设用地置换是符合城市发展需求的重要举措，但是在置换的过程中，耕地的保护以及城市建设用地的转型涉及到了土地开发权以及土地指标的相关问题。这些问题主要体现在农村建设用地的结余整理是否符合财产权的相关标准，同时也涉及到了土地行政调配以及财产价值的矛盾问题。
一、城乡建设用地置换背景及问题分析
在城乡建设用地置换的过程中，农地权利主体、政府机构等多方的诉求和矛盾的展开都与土地指标有关，因此我们认为在城乡建设用地置换的过程中，土地指标已经成为了改革的核心。但是基于法律的视角进行分析之后，针对土地指标而产生的相关问题，可以总结为土地开发权的问题。本文基于土地开发权的角度，综合城乡建设用地置换过程中产生的一系列矛盾进行分析。
就法理层面而言，在土地规划权的范围内，开发权是具有正当性价值的基础权利，而土地规划权则代表针对土地的使用和功能变更需要落实限制，这种限制涉及到了土地使用以及开发过程中的所有内容以及发展方向，这些限制均是以权利人的基本权益为出发点，因此落实土地规划权能够进一步提升土地使用以及开发的合理性，对于保护土地所有权人的基本权益有着极强的促进作用。在城乡建设用地置换的过程中，对原土地的使用方式以及使用空间进行变更和调整的过程，涉及到了土地开发权的相关问题，因此，便涌现出了开发和使用的相关的矛盾。
二、土地开发权的基础性质研究
在解决由城乡建设用地置换所导致的相关矛盾以及问题的过程中，首先需要明确土地开发权的基础性质，但是在对土地开发权进行定义时，需要从法律角度还是司法角度进行分析，还需要进行针对性研究。当前我们所讲述的土地开发权主要是指在土地变更以及使用性质调整的过程中行为发出者所使用的相应权利，就置换改革落实的实际情况来看，最突出的问题是将农村土地变更为城市用地过程中产生的土地性质改变而涉及到的一系列权利。
当前众多学者针对土地开发权的私有性质进行了针对性研究，同时也有学者主张需要将土地开发权纳入到公共权力中。本文主要结合土地开发权在当前新形势下的社会发展背景中的新型权力定义进行研讨。
对土地开发权落实以及生产的过程进行详细分析之后，发现土地开发权具有较强的用益物权性质，其核心指的是权利主体元素自身的价值。而在置换的过程中，通过登记以及制度的方式能够将特定土地的开发用途以及容量彰显出来，开发权人能够利用这些制度来对抗不特定的第三方，因此我们可以认为土地开发权在使用的过程中有着极强的绝对性，因此能够归属在物权的范围。另外，由于土地开发权应用在土地置换的过程中，能够对土地的既有价值进行提升，同时也可以为权利人以及开发权人赢得利益，这符合用益物权中的使用收益权。因此，将土地开发权定义为用益物权是符合法规层面界定要求的。
但是就土地开发权应用过程中表现出的一系列特征，又说明了其用益物权的形式与传统的用益物权之间具备一定的差异性，而这种差异产生的主要原因在于权力的设定方式、客体规划表现以及产生过程有所不同。
首先需要在有多方主体以及权利主体行使的过程中，才能发挥土地开发权的价值。其次，就客体表现而言，土地开发权的表现主要借助土地用途以及容量的变更和调整彰显出来。再次，传统的用益物权往往体现在权利对象与权利主体之间的契约关系，而土地开发权所体现出来的用益物权往往在于其与权利主体有联系，同时也与公共利益有着紧密的联系，比如与土地管理、规划、环保部门等均有一定的关系。
因此，我们将土地开发成定义为是一种新型的用益物权，在我国城镇开发以及土地集约化管理过程中能够发挥极大的约束作用，同时也可以进一步实现土地保护以及农耕、建设用地开发的同步发展。
三、城乡建设用地置换过程中土地开发权的价值发挥
由于用益物权本身具有一定的独立性，因此利用土地开发权进行土地规划的过程中，必须将其作为约束行为的基础依据。建立在集体以及社会谋求利益的基础上，提供相关的法律依据和行为指向，在落实建设用地置换改革的过程中，首先需要承认土地产权人的土地开发权，建立在优先开发权、宅基地流转制度的基础上实现置换改革。
在建设用地置换期间，国家必须对集体以及集体中的成员自身所具备的土地开发权进行限制。主要体现为针对集体或个人所掌控的土地开发权中的土地指标进行置换，符合当前建设用地置换的相关规定，但是需要注意的是，限制开发权并不等同于排除开发权，限制开发权是从开发行为的空间以及内容角度进行置换和位移，是属于整体开发权范围之内的科学依据。例如将某废弃建筑用地用于农耕复垦，那么便是在拆旧区土地的基础上实现了保护性地役权，而该地块的开发功能只能用于农业生产。
针对已经置换完成的土地进行开发权调整的过程中，若土地原有的权利人的开发权与置换之后重新引入的开发权之间产生矛盾时，需要以集体以及集体成员的利益为主优先开发。若受到多种因素以及条件的影响，导致集体以及集体成员无法按照自身的开发权来履行开发行为时，需要建立在承认置换开发权的基础上，由集体以及集体成员进行宅基地结余土地整理，并且将开发全投入市场，实现市场流转。
若在城乡建设用地置换过程中出现了结余土地，则需要针对置换后的结余土地指标进行公开竞价，且拍卖所得的所有收益都为集体和集体成员所得。这种方式不仅承认了集体以及集体成员的开发权，也与当前国际上较为流通的开发权交易发展趋势逐渐靠拢，实现了土地开发权的公有以及制度化转型。这种方式能够消除农村宅基地用途变更带来的一系列矛盾，也能够在承认农民集体、成员土地开发权的基础上稳定城乡建设势态，从而夯实城乡建设用地置换的权利基础。
结语
综上所述，我们将城乡建设用地置换过程中涉及到的土地开发权定义为新型的用益物权，从权利的来源角度来看，源于土地所有权以及土地规划权，在置换改革开展的过程中，需要根据土地开发权的性质进行改革政策的调整，加强对农村集体以及集体成员的重视，同时也要进一步发挥土地开发权的限制和约束功能，另外以受损补偿为措施增强对农村集体以及集体成员利益的维护，从而为城乡建设用地制度改革提供保障。
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