喀左县自然资源局 辽宁喀左 122300
摘要：落实精准扶贫、才能给乡村振兴战略的实施夯实基础。我国是人口大国，幅员辽阔，在落实精准贫富的过程中，还存在着土地使用、资金调配等方面的不合理问题。促进城乡建设用地增减挂钩制度创新，有助于使精准扶贫的实施效益最大化，化解城乡土地与资金等使用问题。从而，规避风险因素、提升政策的包容性、加大管控力度，帮助农民致富增收、提高生活水平。为此，笔者结合自身工作经验，展开对城乡建设用地增减挂钩制度创新思路的探析。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；创新思路
1、城乡建设用地增减挂钩制度创新必要性
随着新时期经济稳健有序发展，城镇化进程的提速，城乡中建设用地供需矛盾日渐突出。为进一步平衡各方利益、保护农民切身权益，实现节约用地、助力城镇化建设，可从促进城乡建设用地增减挂钩制度创新的视角着眼，提高土地利用率、创新思路、提升政策有效性。并且，这也将有助于民间资本、社会资本的转化，使土地审批流程简化、工作开展更加规范化。同时，有利于提升农民的生活质量，确保土地供应。
2、浅议城乡建设用地增减挂钩的主要模式
2.1政府主导模式
该类型便是政府居于主导作用，全权负责组织与策划增减挂钩项目，前期负责编制挂钩规划设计与筹措资金，中期阶段负责监督工程开展，并承担整体项目风险。企业作为各项工作的具体操作者，负责实施具体工程并保证项目的竣工验收。此种模式下，政府主要负责项目资金投入和项目全生命周期监督管理，统一安排工程立项到竣工验收工作，有助于工作的整体调度。
与此同时，政府承担的风险也非常大。单一的筹资渠道制约了资金拨付进度，对工程进度和质量标准影响较大，存在效率低下问题。
2.2市场主导模式
该种模式是市场在其中发挥主要作用，通过扩大和完善土地市场，借用市场这双“看不见的手”来推动农村居民点的建新和复垦，通过法律法规来规范市场秩序，确保工程质量，实现资金筹集、运作与政府的脱钩。政府在项目运作的市场化、企业化过程中主要承担监督、引导、协调和服务的职能。该类模式中，一方面市场可充分发挥其调节作用，广开资金筹集渠道，引入民间资本，有力筹措资金，保证项目推进；另一方面可真正实现生成指标的商品化与转让，确保新增建设用地折抵指标归投资者所有并可自由转让，从而保证资本的回收与利润。
这种模式中，政府的作用表现在通过指导规划、制定和完善法规来实现对挂钩工作的宏观管理。但易导致施工企业重数量不重质量问题，而缺少政府对土地利用的宏观调控，易出现整个区域用地结构和土地资源配置不够优化、指标转让容易价格畸高。
2.3农村集体自主模式
此类模式由集体土地所有者，负责完成土地建新复垦过程。该模式一方面可发挥农民主观能动性，调动其参与到项目中来，实现投资主体多元化；另一方面能增加农民收入，使其能够享受城市化过程中产生的土地增值收益。
但较苛刻的适用条件限制了此种模式的使用范围，仅适合于经济较发达、村集体或村民经济实力较好的地区。因涉及权利主体较多，交易成本增加，且交易方涉及较多的集体所有者，更易引发纠纷。
3、城乡建设用地增减挂钩制度创新的思路
3.1项目区管理由“两区”细化为“三区”
增减挂钩项目区在传统的拆旧区和建新区基础上增加了还建区，进而细化为拆旧区、还建区和建新区。天津、湖北、江苏、辽宁及四川等试点区域都在“三区”的框架下对项目区管理作出了具体规定。
为此，应促进制度创新，保障工作推进：首先把拆旧地块按照土地整治项目的管理要求进行整理复垦，通过省级验收后再纳入挂钩复垦项目的备选管理库中；其次对于不设置安置区或安置区不使用建新挂钩指标的项目实行先垦后用，依据管理制度，复垦合格入库后再开展建新批准和挂钩指标的下达等工作；再次农民安置建新可以提前使用不超过一定比例的挂钩指标；继而依据“先安置后拆迁、先复垦后使用”原则，禁止变更已批复的安置区位置和调减/调增农民安置区用地面积；最后验收合格的拆旧与建新地块组成项目区，报送省相关部门进行整体审批[1]。
3.2落实增减挂钩指标分类使用
增加挂钩指标的分类使用具体分为三种方式：第一种是从保障指标归还出发，先行复垦归还挂钩指标；二是为了解决拆旧安置资金短缺问题，允许复垦归还挂钩指标的同时开展一定规模的城镇建新，并将其规模纳入城镇建新的结余指标；三是对于项目区只由拆旧区和城镇建新区组成，不涉及农民安置用地的项目，其农村建设用地整理指标要与城镇结余建新指标相等。
3.3促进整体审批程序的系统化
为落实中央提出的“大规模实施土地整治”工作部署[2]，将增减挂钩的审批管理融入到新农村建设和农村土地整治中，统筹推进田、水、路、林、村五位一体的综合整治。例如：江苏在“万顷良田建设工程”规划方案中设置了增减挂钩专章，将拆旧区与周围土地连片整理并一次性规划，实现了传统的土地开发整理项目与增减挂钩项目的“打捆”审批；湖北则以增减挂钩项目与土地整治项目相结合为立足点，允许涉及农村建设用地复垦为耕地的项目申请使用挂钩指标，并在验收后统一纳入指标库进行管理。
为此，制度创新应使项目区划分更符合实情，促进项目区的开放管理；实行与整治任务相对应的挂钩指标类型划分和分类使用，保障安置、提高使用效益；构建山水林田湖草生命共同体，规范项目区整体考核[3]。
4、结语
综上所述，我国城乡建设用地增减政策逐渐走向成熟，离不开国家及相关土地管理部门的大力支持。关注城乡建设用地增减挂钩制度创新，不能仅停留在假设、畅想中，而是应当结合实际工作开展情况、反思问题，进而进行工作总结、在小区域内进行试验，再大范围的推广到全国。尤其是对原来的“两区”细分，既需要相应指标的细分、优化整体审批流程，且具备加强的可行性，有助于对项目整体实施考核。这便需要打破固有的工作思维，积极应对新发展形式下城乡建设用地新变化、迎接新挑战。
参考文献
[1]张绪成.关于创新农村土地管理制度助力乡村振兴的思考[J].国土资源情报，2020(2):20.
[2]陈扬.城乡建设用地增减挂钩项目社会风险识别与评价[D].东华理工大学，2019(6):16.
[3]邱龙蛟.广汉市南丰镇土地增减挂钩公众参与案例研究[D].电子科技大学，2019(3):26.