边敏
山东东瑞规划建筑设计院有限公司，山东菏泽 274300
摘要：随着我国经济在快速发展，社会在不断进步，在国土空间规划体系框架之下，城市规划将以什么形式存在和发展是一个亟需研究的课题。在推进生态文明建设和实行“五个统筹”的发展背景下，融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。城市规划要融入国土空间规划体系，必须做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供必要的支持平台。为此，本文提出在市国土空间规划体系中设置城市规划专项，作为促进城市规划与国土空间规划体系融合的体制性解决方案。国家治理方略和公共政策是国土空间规划的基本属性，城市规划要紧紧围绕核心职能，在融合中推进自身改革与发展。
关键词：城市规划；国土空间规划；规划体系；规划融合；国家治理；公共政策
引言
国土空间用途管制在国家现代化治理体系中发挥着举足轻重的作用。中央2019年18号文件要求，在2025年之前国家要形成以国土空间规划为基础的、完善的国土空间用途管制系统，并建立完整的国土空间开发和保护制度。可见，国土用途管制体系的构建是制度建立的核心内容之一。国土空间用途管制是在国土空间规划的限制条件和用途限定前提下，对全域的土地、水域和林草等资源进行开发建设、用途变更和保护利用等环节进行监管，其主要依据为国土空间规划，主要手段为具体的管控方式。由于目前国土空间尚未有效建立和实施统一的用途管制体系，一些地方因缺少对林地、山地、海域等空间进行有效的管控手段，导致了生态环境恶化、耕地减少、生产空间紧张等城市问题出现，严重影响了国土空间可持续利用。为了能高效的监管国土空间保护和开发，必须改变被割裂的单一空间用途管制手段，探索构建出全域、全类型的国土空间用途管制体系。
1新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象的4个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。因此，国土空间规划既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展等问题，也不能一味地强调国土的保护和整治，而是注重生产、生活和生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有最小值，耕地面积指标也是如此；生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只能追求极大值。
2国土空间规划体系下的城市规划传承与融合
2.1协调对接国土空间规划技术标准体系
核心协调对接以用地分类为基础的技术标准体系，按照国家的总体安排，至2025年，要健全国土空间规划的技术标准体系。现阶段，以用地分类为主的基础标准体系陆续发布试行，未来新的控规必然是在新的技术标准体系下编制和报批的。
现行的城市控规用地分类聚焦在城市建设用地上，对建设用地的分类和细分有比较清晰的规定和明确的安排，包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地等，这一板块的分类相对成熟，可操作性强，最新的国土空间规划分类标准也基本得到了总体继承和延续。但对于农业、生态等非建设空间，现行的城市控规用地分类只有农林用地和其他非建设用地，表现在用地规划图上可以理解为“一片绿”，缺少对非建设空间用地的细分和打开。依据最新国土空间规划分类标准，按照“山水林田湖草”生命共同体的理念，衔接土地利用规划分类标准，细化为耕地、园地、林地、草地和湿地等用地。同时，对于涉海地区的控规，还须衔接用海分类标准，形成陆海统筹、全域全要素的用地分类体系。
2.2通过科学的规划过程协调各方矛盾
国土空间规划既要先进，也要可行。要跳出规划对象看该区域的发展，跳出国土本身来规划国土。一般情况下，国土空间规划师最好不是当地国土资源开发的直接利益相关者，不会受到利益主体的思维限制，能够通过科学的规划过程来协调好各方矛盾，规范好各利益主体的责任，明确各自的权利和义务。在此基础上，再用反规划（逆规划）的方法，守住资源本底和环境基准线。我国以前的国土规划是发展为主的规划，对人与自然、现代与历史的关系把握和处理的不好。传统的区域规划，更是缺乏对国土空间应有的连续性和整体性考量，从根本上忽视了规划对象是一个有机的系统；而那些超前的、高大上的城乡规划使大量土地撂荒，也使绿地生态系统及环境保护成了被动的点缀。用反规划（逆规划）的思想和方法来指导国土空间规划，实现“以人为本”与“生态优先”的辩证统一。所谓“反规划”，就是反思规划、反过来规划、只强调一定不要做什么，不能在某些地方做什么，不能在某地做某事超过特定限度，即守住生态底线、守住遗产底线，从而为区域留下一个永远得到保护的“不建设”空间。目前自然资源部正在推进的各地保护地体系调整规划值得推崇，也希望该规划做好、实施好，而不要成为当地“以调代改”的投机契机。
2.3融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力
国土空间规划是城市规划发展进步的培养皿。我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域的治理，支持了城市规划自身职能的持续扩展，然而也让城市规划不堪重负。城市规划感知的触角伸得再长，也总是以城市肌体为中心，在可持续发展和生态文明建设的重大考量之下，国土综合开发与整治重心的转移势必对城市规划形成结构性约束。城市规划是否应当承担区域发展的战略策划，传统城市规划能否为解决经济社会发展问题提供决定性支持，很多业内人士都在深刻反思。即便在城市内部空间管控中，城市规划在物权保护、市场经济体制的衔接等领域，也不同程度地存在短板。人类对生存和需求空间的构建注定要从城市扩展到区域，而且要区分开发与保护的不同单元和不同层次。城市规划融入国土空间规划体系，也是城市空间在国土空间中的重新定位过程，需要在更宽广的学术和政策体系内寻求新的方法论和制度设计。
结语
为进一步保障空间用途管制体系的可操作性，建议将其纳入到国土空间规划相关政策法规和技术指南中，以保障其权威地位和严肃性，并指导各层级国土空间规划编制。当然，国土空间用途管制体系庞杂，本研究主要从浙江省国土空间规划编制视角出发提出全省国土空间用途管制体系框架构想，以满足当下规划编制、审批、实施和项目审批的现实需求。还存在以下不足之处：边界坐标传导和名录分解传导已经有较多实践探索，而针对政策制度传导方式的研究还尚不足，这也将是文章接下来需要研究的地方。
参考文献
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