深圳机场航空城发展有限公司
摘要：在大城市快速现代化进程中，机场把握好城市发展机遇，融入城市发展、服务城市发展，形成城市与机场发展的良好互动，已经成为世界范围内蓬勃兴起的城市发展新模式。深圳机场由于自身历史发展原因和深圳土地利用紧约束的限制，其现状建设已与周围城市用地融为一体。一边是复杂的、有限的现状用地，一边是来自迅猛发展的航空业务的发展需求，更有来自空港地区与城市的功能融合、产业协同的城市发展动力，这些都给深圳机场的土地规划、管理带来相当大的挑战。本文将笔者多年参与深圳机场土地规划、管理实施的实践历程做了回顾、总结及探讨，希望能为城市融合型机场在土地规划、管理实施及政策探讨方面提供借鉴。
关键词：城市融合型机场；机场土地利用；机场规划管理
0.引言
深圳机场由于自身历史发展原因和深圳土地利用紧约束的限制，其现状建设已与周围城市用地融为一体。一边是复杂的、有限的现状用地，一边是来自迅猛发展的航空业务的发展需求，更有来自空港地区与城市的功能融合、产业协同的城市发展推力，这些都给深圳机场的土地规划、管理带来相当大的挑战。本文将笔者多年参与深圳机场土地利用规划、管理的实践历程做了回顾、总结及探讨，希望能为城市融合型机场在土地利用规划、管理实施及政策探讨方面提供借鉴。
1.发展历程回顾
第一阶段为1983-2004年（一二期征地）：“从1983年着手筹划，1985年上报立项报告，1988年动工，1991年通航”不到10年的时间，深圳机场实现了从无到有”[1]。1988-1998年这10年间主要建设项目包括机场一跑道、AB航站楼以及站坪、停车场等配套设施。深圳机场自开航之日起，客货流量便保持年均20%以上的增长速度。2003年深圳机场年旅客吞吐量首次突破1000万。
第二阶段为2005-2015（扩建新增用地）：2005年底，深圳机场新一轮大规模的新区扩建伴随着填海工程的启动正式拉开序幕。扩建工程分为飞行区扩建工程和航站区扩建工程两部分，围绕3800X60米的远距二跑道和约45万㎡的T3航站楼及其配套设施开展相应的工程建设。二跑道及相应滑行道于2011年7月建成并投入使用，T3航站楼于2013年11月28日建成并投入使用，并于当年突破旅客吞吐量3000万大关。
2015年深圳机场货邮吞吐量首次突破100万吨；机场口岸正式实现了24小时通关。2016年，深圳机场年旅客吞吐量首次突破4000万人次大关，各项业务增速位于国内机场前列。
第三阶段为2016-至今（扩建新增用地、规划远期三跑道）：国家“十三五”规划纲要明确了深圳机场的战略定位进一步提升为国际航空枢纽。2018年12月深圳宝安国际机场卫星厅正式开工，总建筑面积约23.9万平方米，预计将于2021年下半年建成投用。2019年，深圳机场年国际客流首次突破5000万人次。2020年T4航站区建设启动，预计“十四五”规划期间投入运营。
2020年2月深圳机场三跑道扩建工程项目建议书正式获得国家发改委的批复，深圳机场将规划建设3600X60米的第三跑道，远期规划三跑道用地约3.5平方公里。
2.土地产权情况
为了满足航空公司、旅客和货主运输的需要，以及国家“集约节约用地”要求，机场区域的土地必须统一规划、统一管理。但是“目前在我国大部分机场、机场管理机构对机场红线范围内的土地都还没有绝对的控制权，机场土地使用权还处于分割使用的状态”[2]32。
深圳机场大红线用地范围约28平方公里，主要包括一二期征地约10.83平方公里、扩建新增用地约13.54平方公里、规划远期三跑道填海增加用地约3.58平方公里。红线范围内的土地使用权目前主要由机场集团、基地航空公司、空管部门以及其他驻场单位在分割使用，其中还有少量地块因历史原因流转到其他公司或相关部门手里（图1-2）。
3.土地利用及规划实施管理情况
3.1土地利用及管理情况
机场红线范围内的土地主要由机场集团依据《深圳市宝安国际机场管理办法》来实现日常规划及管理。机场集团承载了对机场范围内所有土地的政府管理职责，代替政府履行机场范围内的土地规划管理以及对航空公司实施管理。机场集团编制的《深圳市机场（集团）有限公司土地管理办法》（试行）从土地利用管理的全流程角度，对土地规划管理、地政地籍管理、土地权属管理、土地利用和计划管理、土地开发经营管理、规划土地巡护管理与监察执法等全过程管理进行了规范。
图 2 深圳机场现状土地利用分析图
资料来源：《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》。
值得强调的是，政府从未有将规划土地管理权限正式授予机场集团，后者对机场的土地没有完全的法律权利。该办法基本上只能覆盖集团名下的土地，对于航空公司等外部独立产权用地，机场集团仅能依据《深圳市宝安国际机场管理办法》的相关条款规定①就其项目空间格局层面进行依规审核，而未能将其在生产运营层面纳入管理范畴。
资料来源：《深圳市宝安国际机场近期建设详细规划》。
3.2 规划体系情况
2018年之前，深圳机场红线范围内空间层面的法定规划仅限《深圳宝安国际机场总体规划》（后简称：机场总规）。机场总体规划总体上侧重于行业管理需求，审批机构为中国民用航空局，与城市规划管理缺乏有效衔接；而“机场现状土地利用粗放，权属情况复杂，不仅难以适应功能提升与精细化管理的要求，还使得城市规划管理部门缺少机场规划范围内具体有效的建设项目规划管理与审批的法律依据。”[3]。
为全面衔接国家“十三五”规划纲要、机场总规和落实大空港地区综合规划的相关要求，以大空港区域发展战略指导深圳机场建设和长远发展，确保机场总规的框架目标与功能安排得以有效落实，一方面确保满足机场航空业务的发展需求，同时推动空港地区与城市的功能融合与产业协同，促进空港门户地区的综合性开发，由市规划和自然资源局宝安管理局组织，深圳机场集团委托深圳市城市规划研究院∙深圳分院开展了《深圳市宝安国际机场近期建设规划》②（后简称“深圳机场近规”）编制工作，以推动项目依法审批，形成机场片区规划与建设的法律依据。
深圳机场近规于2018年2月经民航中南地区管理局备案通过。
4.土地规划管理实施困境
4.1. 政策规章滞后，特殊行业需求被忽视
土地制度方面，三十多年来，地方土地有偿使用制度和民航管理局改革也一直在摸索中前进，行业领域的改革很难实现相互的耦合，主要表现在一般性的土地使用制度的规范不适合民航业对土地的需求，当土地资源属性向资产属性变化时，这种矛盾就更为突出[2]38。
由于土地制度政策的调整，深圳机场红线范围内，一期征地虽于1996年曾办理产权证，但由于指标规定不尽完善等问题导致在项目报建过程中依据不充足，且政府划拨目录对划拨用地使用限制导致后续使用困难等种种原因，取消了产权证；二期征地虽有征地手续，其时的市国土局（现已更名为市规划和自然资源局宝安管理局）局务会研究后，明确机场二期征地视同一期征地属行政划拨性质，但因土地未确权在机场名下，产权不明晰，后续机场建设中，不同的项目类型（是否政府投资、是否具盈利性等），需要根据项目情况，经过土地规划管理部门甚至是市级层面的相关会议，明确项目土地出让方案，才能依规取得土地使用权，导致机场的项目审批、建设异常缓慢，严重影响了机场航空及配套产业的发展。
规划编制依据方面，“民航129 号令，第三章、第十九条“机场管理机构应当依据批准的机场总体规划组织编制机场近期建设详细规划，并报送所在地民航地区管理局备案。”仅针对近期建设，对于总体规划批准后是否需要有分区规划或控制性详细规划进行细化没有明确，深度要求如何，也缺乏细则指引，拿出的规划报当地城市规划部门审批，经常碰壁，不是深度不够就是审批主体不清。
4.2.管理者定位模糊，资源优化受阻且被动。
在体制机制层面，历经多轮政策的变化，机场集团具有经营者和管理者的双重角色，定位模糊。在上述土地使用权分割使用的情况下，机场管理机构对机场的土地并没有完全的法律权利，也就无法以“主人”的身份自主、灵活地将土地与产业进行匹配、开发及存量通盘考量，使土地资源发挥最大的效率与效益。更甚的是因为在这种模糊的管理模式下，已出让给非机场集团的土地某种程度上会进入一种真空管理状态，后期的监管难以切实有效。深圳机场就出现过因汉莎航空公司利用特定行业和片区范围政策空白，私自对外转让了土地股权，从而让深圳机场优质空侧土地资源流失的痛心案例。事件的恶劣不仅损害了机场集团的利益，影响了航空业的发展，对城市发展也造成了一定影响。
4.4土地供应与机场管理难以匹配
我国现已形成了国有土地使用权行政划拨和有偿使用两大供应体系。其中有偿使用又包含了土地出让、作价出资和土地租赁；土地出让又可细分为协议出让、招拍挂出让等类型。按照2018年出台的 《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》，市机场集团纳入了作价出资先行先试的对象，也就是说，新供应的机场用地也是可以作价出资的，而这其中重点是地价评估方式和标准。正逢其时的深圳T3航站楼及其配套设施合计约90万平方米的土地供应就采用了作价出资方式。
作价出资方式与机场土地供应相结合的困境主要体现在以下几个方面：一是不存在实际意义上的市场参照。机场用地是特定片区内完全服务于航空业本身的一种用地模式，面对的对象、使用的范围、价值发挥等发面都受到限制，也不存在实质意义上可以参考的对象可言，存在一定的不合理性。二是国内土地评估通常以土地用途为标准，明确地价标准的前提下，核定总地价水平；但深圳以建筑物功能为标准，核定建筑规模的前提下，以建筑物功能为依据来明确地价额度。但建筑物的实际用途往往与土总规和城总规确定的对外交通用地的用途有实质性差异，一方面深标允许一定比例的用途配建；另一方面的酒店（过夜房）、商铺通常都与航空业有直接的关系，而且其运营也是为了弥补建设和的损失，直接用建筑实际用途来确定地价标准存在较大的不合理性[2]43。
5.深圳机场的阶段性破题及对策
1.立足深圳机场的规划实践，完善上下层规划编制体系。
面对发展土地资源受限、匮缺，而行业及区域发展动力迅猛的多重夹击下，深圳机场正试图通过向内做精细化管控，向外资源高效统筹两个方向做出实践与探索。
2018年2月《深圳市宝安国际机场近期建设规划》经民航中南地区管理局备案通过,成为机场红线范围内建设项目规划管理与审批的重要法律依据，填补了机场地区法定图则的空白，同时对机场用地分类体系进行了探索和创新。深圳机场近期规划通过结合深圳市用地分类体系中的中类用地分类方式和机场主营业务用地细分方式，实现了对深圳机场规划范围内用地的“两张图”控制，包括“中类图”和“细分图”。其中，“中类图”清晰表达出了机场规划范围内的用地结构特征，即机场主营业务用地与规划范围内其他各类城市功能用地的结构和比例关系。“细分图”则充分体现了机场主营业务用地内部功能的详细划分，以及不同细分用地类型之间的空间布局关系和用地比例。同时，规划结合“两张图”，分别制定完成了“中类图”控制下整个深圳机场规划范围内的城市建设用地平衡表以及“细分图”控制下的深圳机场主营业务用地指标表，从而实现了对深圳机场规划用地合理有效的定量控制索与创新。”[3]
随着步入“十四五”时期，粤港澳大湾区建设的深化，无论是当下还是未来的空间、产业都已深深地嵌入到区域发展当中的深圳机场，担负着建设成为“高品质创新型国际航空枢纽”和“高水平空港型国家物流枢纽”的新使命。为加强空间资源综合统筹，衔接政府法定规划管控体系，精细立体空间建设管控，深圳机场正目前正在开展综合统筹空间规划工作，总体工作内容包括整体统筹空间规划、详细城市设计、专项研究或专项规划等内容，整个规划将跳出机场大红线范围和单一机场交通枢纽的视角，从更高站位、更远未来、更广视野重新定位自身的新时代角色、以资源高效统筹促高质量发展,将详细规划做优、做实、做深、做细、做精，实现场内全类型立体空间的精细化管控，引导项目落地。
2.从顶层决策给予土地供应路径支持
2020年4月，伴随着深圳机场第三跑道、T4航站楼项目建设的推进，深圳市机场规划建设领导小组以专题会的形式明确：“请市机场集团抓紧开展《深圳宝安国际机场近期建设详细规划》修编及备案有关工作，与城市规划体系做好衔接，明确机场规划范围内土地用途为区域交通用地及其配套设施，为后续建设项目办理规划用地手续提供依据。在明确深圳机场土地规划用途的基础上，原则同意市规划和自然资源局的深圳机场建设项目土地出让方案。为促我市航空加快发展，做大做强做优市机场集团，同意政府投资的机场建设项目工地方式为行政划拨、产权归政府，项目建成后相应资产可注入市机场集团的，原则上支持注入；其余机场建设项目原则上以协议出让形式供应土地使用权，产权为市机场集团。”[4]。至此，这一深圳市机场规划建设最高层的决议阶段性明确了机场未来建设项目土地的供应方案。
2020年8月深圳机场以协议出让方式获得机场卫星厅项目的土地使用权。
[注释]：
①http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zcfg/szsfg/content/post_6582472.html深圳市人民政府令第148号.《深圳市宝安国际机场管理办法》：第十四条 任何单位和个人使用机场规划用地，应当在机场管理机构提出意见并经市空港委审核，依法报经批准后方可使用。
②立项名为《深圳宝安国际机场控制性详细规划》后更名为《深圳宝安国际机场近期建设规划》。
[参考文献]
[1] http://www.szzx.gov.cn/index.htm深圳政协网.深圳文史.第八辑.六：筹建深圳机场的历史回顾[N]
[2]深圳市规划国土发展研究中心编.《深圳机场土地集约利用的土地供应与土地经营模式课题研究报告》[R]. 2018
[3]石蓓，龚志渊，周俊，等．超大城市机场规划用地分类体系研究—以深圳宝安国际机场为例 [J]．规划师，2020(8)：41-47．
[4]深圳市发展和改革委员会秘书处.深圳宝安国际机场扩建工程建设指挥部第二次专题会议暨市机场规划建设领导小组第十一次专题会议,深圳，2020：2-3.