李 鑫 赵玮 李德龙 杨晓辉 李书颖
（上海中建东孚投资发展有限公司，上海，200122）
[摘要] 自2011年以来，上海市集中开展了一批重大保障房建设工程，实施十年以来，取得了很大成绩，同时也存在很多问题。本文调研归纳了浦东新区某大型保障房工程建设中存在的产业发展规划缺失、人口同质化等问题，并且对该问题分析了症结，积极寻找了问题的解决之道。
[关键词] 保障房；规划缺失；人口同质化
0 引言
2011年，上海市为落实市政府“大集团对口大基地”模式[1]，集中推动的一批大型居住社区保障房项目，实施十年以来，取得了很大成绩，同时也存在很多问题。
本文调研归纳了浦东新区民乐大居工程建设实施过程中的复杂大问题。第一，大居同质人口过于集中问题；第二，产业发展规划缺失问题。并且针对以上调研中问题，展开了找准问题症结，有效解决问题的工作，积极寻找了问题的解决之道。
1 浦东大居工程概况
目前浦东五个基地大居建设正热火朝天地展开。本文主要针对浦东惠南民乐大居展开问题调研和解决之道的分析
惠南民乐基（见图1）地位于惠南镇北侧，基地规划用地面积约604.46公顷;总建筑面积约595.6万平方米，其中住宅建筑面积约为454.0万平方米，社区及公共服务设施约为17.54万平方米，基础教育设施约为44.52万平方米，公共服务设施建筑面积约74.98万平方米，市政设施建筑面积约0.87万平方米。规划人口总量约16.2万人。
目前，一期工程居民已经陆续入住，部分学校已经开学。筑梦蓝图正在建设者的智慧和汗水中实现，广厦万间正在百姓和市场的期待中悄然崛起。
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图1 惠南民乐大居 控制性详细规划图
2 浦东民乐大居工程建设中存在的问题
2.1大居的同质人口过于集中的问题
（1）规划人口
惠南民乐大居规划的大型居住社区根据不同类型的住宅和套型面积，控制的户数和人口规模如下：
规划范围内可入住户数约6.23万户，按户均2.6人测算，规划人口约16.2万人，规划人口密度为268人/公顷。
（2）最新统计更新的人口数据
惠南民乐大居已建成小区37个（32577套），已入住小区37个（28651套）。总体统计数据见如下最新民乐大居人口统计表：
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注：以上数据由惠南镇政府提供。
依据惠南镇政府统计，目前入户率为68.6%，入住率59.6%。户籍人数占比为7.4%；来沪人数占比为31.7%；就业人数占比30.6%；入住老年人占比12.6%。
（3）人口导入情况
动迁房（20232套）,经济适用房（5296套）,商品房（2911套）
（4）惠南民乐大居人口情况梳理中的问题汇总分析
通过以上惠南民乐大居人口特征的汇总分析，整体大型居住社区的人口结构层次同质化水平较高，老龄化水平较高，不利于提升整个大型居住社区的活力，需要采取措施对导入大居人口层次进行调整。
在民乐大居的控制性详细规划中定位的规划原则是活力繁荣。活力繁荣是加强社区凝聚力、提高社区吸引力的重要措施。加强城市魅力塑造，引入社会优质资源，吸引各层次人才，促进大型社区的可持续发展。现状中低收入同质化人口的导入会造成整个社区活力不足，可持续发展的动力不足的一系列问题。同时，造成与规划配套的严重脱节，老龄化人口占主导，对养老配套设施的需求增大，而规划的养老设施又不能满足老龄化人口的量的需求，相应，学龄人口数量导入较少，规划的教育设施严重过剩，造成办学条件的浪费。导入受教育程度较低人口占比较高，就业人口数量较少，导致整个大居的安全稳定性降低，降低了大居社区的可持续发展。
因此，多层次人口导入的需求是惠南民乐大居人口问题中较为突出的亟待解决的问题。
2.2惠南民乐大居工程产业规划缺失问题梳理
惠南镇北翼是南汇水蜜桃之乡，有500亩桃园，是上海历届桃花节的主要景点，当地的休闲旅游产业已形成一定市场，对外有较高的知名度，未来市场发展前景广阔，对当地的就业带来一定推动作用。规划范围东侧沿城东路已建大片商业金融用地—五角世贸商城，已形成一定商业、贸易氛围。规划在拱极路和城东路交界处设置一处新市镇级公共中心，该公共中心范围内沿拱极路规划有轨道交通21号线站点，交通便利。内设商业金融、商务办公、以及结合公建设施用地综合设置交通枢纽，符合总体规划的要求，也充分考虑到规划轨道交通站点的需求，加强地块空间连通和功能融合，该处设施将成为惠南镇未来商业、商务办公、交通中心。
依据沪府规（2010）124号民乐大居控制性详细规划，商业建筑面积为32.73万平方米，目前建设推进情况如下：
（1）大居一期（听潮路以西，拱为路以北，大川路以东，下盐路以南）（详见图2）商业建筑面积为2.63万平方米,目前商业形态基本形成。
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（图2 惠南民乐大居一期 控制性详细规划图）
（2）大居二期（听潮路以东）已建成商业建筑面积7.05万平方米，目前业态也以基本形成。
（3）目前，大居居民在已建成的社区配套商业中就业的人员占比较少，镇政府需要与新区浦商集团共同努力为部分需要就业岗位的大居居民提供就业机会。
3 浦东大居工程建设复杂问题对策研究
3.1人口组成单一现状问题影响因素梳理分析&对策研究
同质化人口的改善措施：
（1）社区规划不同于传统的居住区规划，在具体规划中需要系统考虑居民就业、就学、生活设施、交通出行、社会联系、消费成本等即时性与过程性的问题。
目前正在建设和导入人口的曹路大居和民乐大居，应尽快完善大居公交系统，缩短居民到周边和市区附近上班的通勤时间。改善大居内部的生活配套设施，解决居民的“开门七件事”。
（2）解决大居产业缺失的问题，引入优质企业资源。依托人力资源和社会保障局等相关政府部门的统筹和协调，逐步解决导入人群的就业问题。
（3）通过代理经租等形式加快培育区域育租赁市场，通过调整和完善商业业态、改善与周边产业区的通勤条件等，引入周边年轻的、较高层次的产业人群。2017年上海市最新出台的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》明确：加快培育和发展住房租赁市场，并提出以下实施意见：一是充分保障租赁当事人合法权益。二是加快建立住房租赁平台。三是加大租赁住房供应。四是大力培育租赁市场供应主体。坚持以企业为主体，坚持市场化运作，充分发挥房地产开发企业、经纪机构、代理经租机构、物业服务企业等各类企业在住房租赁市场中的主体作用。五是加强住房租赁监管。通过建立健全企业主体备案、诚信建设、分类管理等一系列制度，持续开展违法违规租赁行为整治。
（4）在保障房基地中或者周边地块设置一些商品住宅用地，引入购买商品房的人群，改变同质化人口的现状。
3.2产业规划缺失现状问题影响因素梳理分析&对策研究
大型保障性住房基地不同于传统意义上的居住社区，大居的建设规模远远大于普通社区，人口数量也十分庞大。从某种意义上来说，大居更接近于“新城”的概念。例如民乐大居604.46公顷的建设面积，16.2万的人口数量相当于一个中小型县城的规模。如此庞大的城市体量，与之相对应的产业却基本没有。由此带来的一系列社会矛盾和问题十分显著。
产业缺失建议的改善措施：
（1）对于民乐大居和曹路大居这两个正在规划建设的基地，从总规层面、控制层面、土地出让层面都需要结合产城融合、复合利用、增加公共服务设施等方面安排。可以结合实际情况，在基地内设置一部分商办用地。同时区政府和当地政府应给予一定的政策优惠和财政补贴，吸引部分企业来此落地生根。
（2）充分发展和利用基地周边的资源和大居形成互补，在大居周边布局大型产业或招商项目。
（3）规划实施节奏统筹考虑，全盘协调，根据导入居民的诉求，合理未来产业规划。
4 结论与建议
本文调研归纳了浦东新区民乐大居工程建设实施过程中的两项复杂大问题，并且寻找了问题的解决之道。
（1）人口导入同质化问题对策与建议
尽快完善大居公交系统，改善大居内部的生活配套设施。解决大居产业缺失的问题，引入优质企业资源。通过代理经租等形式加快培育区域育租赁市场，引入周边年轻的、较高层次的产业人群。在保障房基地中或者周边地块设置一些商品住宅用地，引入购买商品房的人群。
（2）产业规划缺失问题对策与建议
从总规层面、控制层面、土地出让层面都需要结合产城融合、复合利用、增加公共服务设施等方面安排。充分发展和利用基地周边的资源和大居形成互补，规划实施节奏统筹考虑，全盘协调，根据导入居民的诉求，合理未来产业规划。
参考文献
[1]蒙涯．上海大型居住社区土地储备工作探讨 [J]．上海国土资源，2020(04).
[2]钱洁等.上海大型居住社区高质量发展的理论分析与政策探讨 [J]．上海行政学院学报，2020(01).