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“省直管县”体制改革中地方政府法治困境研究

发表时间：2021/3/26 来源：《中国科技信息》2021年3月作者：薛粟尹

[导读] ：“省直管县”体制改革是我国试点推进的重要行政体制改革举措，对于地方政府转变政府职能、提高政府办事效率、推动县域经济发展具有重大意义。

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摘要：“省直管县”体制改革是我国试点推进的重要行政体制改革举措，对于地方政府转变政府职能、提高政府办事效率、推动县域经济发展具有重大意义。本文对“省直管县”体制改革中地方政府面临的法治困境进行分析并提出在未来“省直管县”体制改革实践中，应当加强地方政府立法管理，强化地方立法主体对于行政规范性文件的制定和管理能力。
关键词：省直管县；体制改革；法律
        所谓“省直管县”体制，是指在行政体制上地级市将不再管辖县，县与市在法律地位上平等，县由省直管。市与县共同接受省的领导，市县关系由“合治”模式转型为“分治”模式。“省直管县”体制改革既是指行政体制改革，也是指行政区划改革。通过逐步撤销地级市，从而实现市县分治。在“省直管县”的新型行政体制下，中国地方政府的行政层级从“省-市-县-乡”四级，转变为“省-县-乡”三级模式。
        一、“省直管县”体制改革的现实意义
        “省直管县”体制改革的实质在于通过理顺省市县之间的权责关系进而优化省市县之间的利益关系，对于提升县级政府治理能力和治理现代化起着重要作用。 “省直管县”体制改革的现实意义主要体现在以下三个方面。
       （一）转变政府职能
        理顺不同层级政府的职责权限，将原来由地级市甚至省级政府所行使的权力逐步地下放给县,县级基层政府在享有充分的自主，激发其积极性和主动性。县级基层政府进一步向社会扩权,不断培育和壮大社会力量,让社会更好地对政府进行制约与监督。县级政府从传统计划经济体制下的“全能型”政府转型为符合市场经济发展要求的“服务型”政府，更好地为社会提供公共产品和服务。
       （二）提高政府办事效率
“省直管县”体制改革减少了地级市的中间环节,县级直接受省的领导，提高了信息流通速度，提高各级政府上传下达的行政效率，进而提高省对县的调控能力。同时提高资金使用效率，加快资金调度，提升县级财政资金的自主调控能力，通过减少管理层级，有效降低行政成本和社会成本，提高政府办事效率，提升县域治理能力。
       （三）推动县域经济发展
       “省直管县”体制改革使得县级政府直接接受省级政府领导，提高县级政府自主发展的能力，增加县级政府自身的权力，提高县级政府自主发展的能力，使得基层政府与市场的接触程度加深，从而能便捷和真实的从市场获取利弊信息，并因地制宜有针对性的进行调节和干预。同时有效改善财政权与事务管理权失衡的局面，县域经济得到进一步的发展。
        二、“省直管县”体制改革中地方政府面临的法治困境
       （一）关于省直管县的行政法律和行政规范性文件较少
        虽然近年来我国已经在行政立法方面有了显著发展，但主要的法律依据仍然是政策和规范性文件。这其中除了少量的中央层面的政策和规范性文件等依据之外，大部分的依据仍然是省级和县级层面的政策和一般规范性文件。这些依据属于法律位阶中的末端，是法律效力较低阶层的依据。改革法律依据位阶层级过低的问题，有违依法治国的基本精神，这一法制化的缺失与经济社会发展、民主法治建设的实际需求相比还存在较大差距，严重制约了地方行政法制现代化的进程。同时，一些地方行政机关现行的关于省直管县改革的行政规范性文件还存在规定违法、相互矛盾、规范性较差、质量普遍不高的缺点。

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       （二）对制定省直管县行政法规范的工作重视不够
       不管是国家立法还是地方立法都是一项十分重要、严肃且要求非常高的技术性工作。从开展行政立法工作具体情况来看，在社会生活中对立法工作的实际重视程度不够。尤其是关于基层行政法律的研究还存在一定的边缘化，地方党委、政府甚至拥有立法权的人大没有在观念、机制、行为等方面真正把立法工作作为重点放到省直管县的研究上，普通存在重结果轻程序、重经济轻行政、重决策轻立法、重领导意图轻公众意愿等倾向。这些问题的存在，严重影响到了地方政府行政立法的权威性、严肃性和社会公信力。
       （三）已有改革规范性文件与实施省直管县方针的实际需求不相适应
        在诸如省直管县改革急需强化县级政府的权利、新形势下县市如何进行行政协作等多方面的立法尚呈现不配套、不适应或的状况，仍有领域无专门行政规范性文件可遵照执行，县级与市级政权在摆正新的关系中进程缓慢一是行政规范性文件的制定受传统立法意识影响，现代立法观念与法律意识尚未完全树立起来，不注重实践理论相结合、未深入基层调查研究，权力本位或官本位意识强。二是行政规范性文件的制定受立法环境影响，县乡地区属于中国最基层的区域，地区经济发展水平较低，公民的文化程度不高，要对县乡地区进行改革的难度较大。
        三、“省直管县”体制改革中地方政府的法治优化路径
        （一）加强地方政府立法管理
        地方政府立法指的是地方政府行使其立法权，制定规章以及形成地方性法规议案的活动。在“省直管县”体制改革过程中，地方政府立法应当坚持以下两点改革要求。第一，要坚持立法的正确价值理念。地方政府在从事制定规章等立法活动时，要坚决摒弃借助立法来维护地方利益的错误观念，不可以将需要下放给市场和社会的权力拒绝下放或者拖延下放，抑或先下放后收回。各级政府及其职能部门均要充分意识到转变政府职能建设服务型政府的重要性。除了需要提高各级政府部门的立法理论素养之外，还需建立相关的配套制度，例如，对于地方政府立法的备案审查制度、公布制度、责任追究制度等。第二，培养民主立法和科学立法的立法意识。立法是一项技术性十分强的工作，不仅需要丰富的法学理论基础，同时还需要一定的社会实践经验。在地方政府立法的过程中，要建立公民立法参与机制，提高地方政府立法的民主性；建立专家立法咨询机制，提高地方政府立法的科学性。
       （二）强化地方立法主体对于行政规范性文件的制定和管理能力
        立法主体特别是地方立法主体制定省直管县行政法资源的能力较弱，是制约地方行政法资源供给效率与质量的重要因素之一。因此，要逐步使构成行政法资源供给要素的立法主体及其从事立法工作的国家公务人员的立法能力与水平、立法行为、立法程序等达到足以有效规范省、市、县新型行政关系和行政活动的能力。首先，大力培育地方立法主体及其工作人员对“省直管县”体制的认知意识，使他们在制定规范性文件时有较高的实践认识、业务素质和综合能力，立足实际、实事求是，转变立法观念，突破法律外的干扰。加强对从事行政规范性文件制定工作的国家公务人员的行政理论教育和培训，潜移默化的使公务员认识并接受新的地方行政层级关系，使其能够更好的从事规范性文件的制定与管理工作。其次，加强省级政府部门的法制机构队伍建设，培养高素质高水平的法制人才队伍，夯实高质量的人才资源基础。最后，继续坚持并完善各级行政领导的学法制度，增强他们的法制观念、提高法制意识、强化新型行政知识的教育，改善行政官员的行政管理观念，使“省直管县”的改革观念深入人心。
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