程广林
南京市绿色建筑与绿色建材发展中心
摘要
绿色建材是绿色建筑发展的基石，没有绿色建材，就没有绿色建筑，离开绿色建材，绿色建筑就成了无源之水，无本之木。绿色建材的发展，已成为我国绿色发展的重要一环，所以，发展绿色建材，成为当前各级政府和行业发展工作的重中之重。本文就当前绿色建材的政策与新新墙材专项基金的作用上，结合两者之间的性质与关系，探讨将新墙材专项基金转化为绿色建材发展基金的可能性。
Possible conversion of the new wall materials fund to the Green Building Materials Development Fund
Cheng Guanglin
Nanjing Centre for Green Building and Green Building Materials Development
ABSTRACT
Green Building Materials are the foundation stone of green building development. Without Green Building Materials, there would be no green building. Without Green Building Materials, green building becomes a water without source and a tree without roots. The development of green building materials has become an important part of China's green development, so the development of green building materials has become the top priority of all levels of government and industry. Based on the current policy of green building materials and the function of New Wall Materials Special Fund, this paper discusses the possibility of transforming new wall materials special fund into Green Building Materials Development Fund.
引言
绿色建材是绿色建筑发展的基石，没有绿色建材，就没有绿色建筑，离开绿色建材，绿色建筑就成了无源之水，无本之木。绿色建材的发展，已成为我国绿色发展的重要一环，所以，发展绿色建材，成为当前各级政府和行业发展工作的重中之重。在政策层面，国务院及相关部委，先后多次发文，明确要求在全国启动绿色建材产品认证，全面推广绿色建材，推动绿色建筑发展；2018年国务院发布3号文，要求将认证作为推进供给侧结构性改革和“放管服”改革的重要抓手，完善质量认证体系，破解体制机制障碍，提升质量认证供给水平和创新能力，将认证上升到国策的高度。而作为绿色建材前身的新型墙体材料，经过30年的发展，已经完成其历史使命，2017年4月，国家正式停止新墙材专项基金征收，标志着绿色建材正式取代新墙材，登上了历史舞台。但是，推行20多年，利用新墙材专项基金推动新墙材发展的举措，值得借鉴。本文就当前绿色建材的政策与新新墙材专项基金的作用上，结合两者之间的性质与关系，探讨将新墙材专项基金转化为绿色建材发展基金的可能性。
1.新墙材专项基金的定义
新墙材专项基金全称是“发展新型墙体材料专项基金”，目的是为了加快推广新型墙体材料，促进节约能源和保护耕地，根据国发【1992】66号文“关于加快墙体材料革新和推广节能建筑意见的通知”，批准设立的。最初叫建立发展新型墙体材料“专项用费”，到2000年，由财政部发文，统一更名为“发展新型墙体材料专项基金”。到2007年，根据国务院办公厅33号文《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》和有关政府性基金管理规定，制定了《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》，明确了新型墙体材料专项基金的政府性基金属性，全额纳入地方财政预算管理，实行专款专用。对新型墙体材料专项基金征收使用管理政策，由财政部会同国家发改委统一制定，由地方各级财政部门和新墙材行政主管部门负责组织实施，由地方各级墙体材料革新办公室具体征收和使用管理。至此，新型墙材专项基金完成了其法制化、规范化的进程。直到2017年4月，新墙材专项基金被取消，墙改工作也基本完成其历史使命。
2.新墙材专项基金的作用
我国的墙改工作从1988年启动，到2017年结束，经历了30年的历程。30年来，由于“禁实限粘”政策的实施，为我们国家打造了一个庞大的新墙材产业，而这个产业的应用，支撑了中国100多亿的建筑体。这在中国这样一个发展中的大国，在经济总量看起来很大，实际上人均并不强、资源、能源并不充裕的国家，完成了世界上最大体量的节能群体，无论如何，新型墙材作为一个主要产业支撑，起到了巨大的作用。而在这中间，新墙材专项基金的助推作用必不可少。
2.1专项基金对“禁实限粘”政策起到了积极的推进作用
大家知道，实施“禁实限粘”政策，对节约能源、保护耕地、减少大气污染，改善居住环境、推动建筑节能等，都有着积极的作用。但是，对于农村砖瓦企业“低、散、小、差”的行业现状，要改变他们的理念，转变他们的生产方式，难度可想而知。而且，不仅对于这些砖瓦企业，就是政府职能部门工作人员，能理解的也不多，甚至到目前为止，一些领导对“墙改”这个词还是很陌生，很多建设单位、设计院、施工企业、或者是政府部门，都是通过征收专项基金这一手段才认识墙改工作的。正是作为经济杠杆和重要调控手段的新墙材专项基金，多年来有效地禁止和限制了粘土砖的生产和应用，扶持了新型墙材的快速发展，推动了墙材行业的转型升级，这才有了今天启动绿色建材发展的良好局面。
2.2专项基金对新墙材生产与应用起到了积极的推进作用
应该说，新墙材专项基金在“禁实限粘”过程中，在促进墙体材料行业结构调整和产业升级、推动新型墙体材料的快速发展上，起到了积极的作用。各地以“禁实限粘”和“禁实禁粘”为契机，充分利用新墙材专项基金，投入科研开发，扶持了一大批技术含量高的新型墙体材料生产企业，促进建材工业的结构调整和住宅建设现代化水平的提高。同时，新墙材专项基金为各级墙改管理部门提供了很好的抓手，以新墙材专项基金的征收，促进工程建设部门应用新墙材；以新墙材专项基金的应用，促进了一大批新型墙材产品的研发。到“十三五”期间，全国每年生产的新型墙材产品大约在7000亿块标砖，节约标煤700多万吨，节约土地400多万亩，新型墙材在城镇建筑上的采用比例几乎达到100%。可以说，新墙材专项基金为两型社会和可持续发展战略，为我国建筑节能事业的发展，做出了不可磨灭的贡献。
2.3专项基金对建筑品质的提升起到了积极的推进作用
墙材革新与建筑节能是相辅相成的。随着我国建筑节能工作的快速发展，与节能有关的围护结构就起到重要的作用，而围护结构就需要新型节能保温的墙材材料，包括板、块、砖三大体系等，而新墙材专项基金在支持这些节能产品的研发和应用上，起到了积极的推动作用。所以，墙材专项基金从某种意义上说，推动了建筑品质的提升，是绿色建材的雏形。
2.4专项基金提高了社会对新墙材的理解和重视程度
征收新墙材专项基金的确使建筑工程先要付出一部分成本，因此导致许多建设单位不理解，有的更是以要减轻企业负担为由，向政府申请减免。但通过各地墙改机构的大力宣传，大多数建设单位都理解和支持这项工作。其实，新墙材专项基金是先征后返，如果项目上全部采用新型墙体材料，征收的专项基金就100%返还，特别是“十二五”、“十三五”期间，由于建筑品质要求提高，新墙材采用率大幅提升，征收的大部分基金都返还回去，新墙材的采用已渐渐深入人心，墙改工作也得到社会的理解和支持。所以，也促进了墙改能尽快完成自己的历史使命。
3.设立绿色建材发展基金的必要性
3.1绿色建材的政策演变
自从上个世纪80年代以来，人类意识到了由于自身活动带来的环境问题，逐步提出了绿色建筑、绿色建材的概念，世界各国已经开始采取措施控制建筑对生态环境的破坏。提倡绿色建筑，是保护生态环境的重要措施之一，绿色建材的发展担当着重要的历史使命。
2013年 1 月 1 日，国务院办公厅发布了（国办发3号文）《关于转发发改委、住建部绿色建筑行动方案的通知》，文中要求，发展改革、住房城乡建设、工业和信息化、质检部门要研究建立绿色建材认证制度，编制绿色建材产品目录，引导规范市场消费。质检、住房城乡建设、工业和信息化部门要加强建材生产、流通和使用环节的质量监管和稽查，杜绝性能不达标的建材进入市场。
于是，根据国办发3号文，由国家质检总局、住房城乡建设部 、工业和信息化部、 国家认监委、 国家标准委五部委于2017年联合发布了544号文《关于推动绿色建材产品标准、认证、标识工作的指导意见》，文中明确，按照国务院要求，将现有绿色建材认证或评价制度统一纳入绿色产品标准、认证、标识体系管理。在全国范围内形成统一、科学、完备、有效的绿色建材产品标准、认证、标识体系，实现一类产品、一个标准、一个清单、一次认证、一个标识的整合目标，建立完善的绿色建材推广和应用机制，全面提升建材工业绿色制造水平。到2020年，绿色建材应用比例要达到40%以上。
2018年，国务院正式下发《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，要求要充分发挥认证认可制度的市场化、国际化特性，把质量认证作为推进供给侧结构性改革和“放管服”改革的重要抓手，促进政府职能转变，创新质量发展机制，激发质量提升动能。以改革创新为动力，完善质量认证体系，破解体制机制障碍，提升质量认证供给水平和创新能力，将认证上升到国策的高度。
为了配合国务院相关政策的出台，各个部委都相继出台了具体的落实意见。
2019年，经过充分酝酿，国家市场监管总局、住建部、工信部三部委联合下发了《关于印发绿色建材产品认证实施方案的通知》，决定成立绿色建材产品标准、认证、标识推进工作组，明确各自职能，市场监管总局负责认证机构监管与行政许可审批，工信部负责建立绿色建材产品目录，住建部负责认证产品的采信，在全国全面推进绿色建材谁工作，第一次明确界定了绿色建材的概念及绿色建材确认的标准与方法。从广义的绿色建材、人为评价的绿色建材，变成可落地、可操作、唯一标准、通过依法认证的绿色建材。
2020年7月，住建部、发改委、教育部、工信部、中国人民银行、国家机关事务管理局、银保监会七部委联合下发了《绿色建筑创建行动方案》，其中第六条明确要求，要加快推进绿色建材评价认证和推广应用，建立绿色建材采信机制，推动建材产品质量提升。指导各地制定绿色建材推广应用政策措施，推动政府投资工程率先采用绿色建材，逐步提高城镇新建建筑中绿色建材应用比例。打造一批绿色建材应用示范工程，大力发展新型绿色建材。
2020年8月，市场监管总局、住建部、工信部三部委又下发了《关于绿色建材产品认证实施范围并加快推进认证采信的通知》，其中明确了认证机构的审批和实施范围、技术支撑体系、培育采信示范基地、建设采信数据库、加快推广应用等具体办法和要求，并发布了“第一批绿色建材分级认证目录（51种产品）”和“绿色建材产品分级评价认证实施通则”。
为了加快绿色建材推广应用步伐，2020年9月，财政部、住房和城乡建设部又下发了《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，在南京市、杭州市、绍兴市、湖州市、青岛市、佛山市等6个沿海城市进行试点。鼓励其他地区按照本通知要求，积极推广应用绿色建材和绿色建筑。明确在政府采购工程中推广可循环可利用建材、高强度高耐久建材、绿色部品部件、绿色装饰装修材料、节水节能建材等绿色建材产品，积极应用装配式、智能化等新型建筑工业化建造方式，鼓励建成二星级及以上绿色建筑。到2022年，基本形成绿色建材和绿色建筑政府采购需求标准，政策措施体系和工作机制逐步完善，政府采购工程建筑品质得到提升，绿色消费和绿色发展的理念进一步增强。
至此，绿色建材发展的政策体系已经基本建成，绿色建材的发展已成为我国整个绿色发展大局的决定性一环，为绿色建材发展基金的设立奠定了坚实的政策基础。
3.2绿色建材基金设立的必要性
绿色建材发展的政策要求，是推动绿色建筑与绿色建材事业发展的基石。但是，如果没有一个长效的发展机制，将加大监管难度，很难保证其长久实施下去。财政部决定在全国六个试点城市推行政府采购绿色建材，支持建筑品质提升，试点期限两年；住建部也在探讨绿色建材发展的长效机制，利用政策的制约功能、利用诚信体系等。财政试点城市两年后，还有没有什么长效性的激励措施？政策的制约功能能不能起到真正的作用？与依法行政有没有冲突？这些都有待考究。从当前国家对绿色建材的重视程度上，已经列为全国绿色发展的决定性一环，成为国策的一部分，其重要性不言而喻。现在各部门都要想办法，只要能对绿色建材发展有帮助的，都可以先行先试。新墙材专项基金经过几十年的验证，对推动墙材改革和新墙材发展，作用巨大，所以，借鉴新墙材发展基金的管理模式，对推动绿色建材的健康稳步向前发展，有可能起到意想不到的作用。而且，新墙材本就是绿色建材的前身，将现有的新新墙材专项基金转换为绿色建材发展基金，可以说是名正言顺。
4.将新墙材专项基金转为绿色建材发展基金的建议
4.1借鉴墙改基金模式，设立绿色建材发展基金
其实，新新墙材专项基金的取消，是因为墙改工作已经完成了自己的历史使命，新新墙材专项基金的历史作用是不可抹杀的。现在，新墙材的概念已经弱化，正在向绿色建材发展。所以，建议可以借鉴新新墙材专项基金的做法，按政府性基金的模式，设立绿色建材发展基金。将原来各地结余的大约6000亿新墙材专项基金，一并划转到绿色建材发展基金池中来。
4.2借鉴政府基金模式，统一进行预算管理
绿色建材发展基金实施后，可将基金全额纳入地方财政预算管理，实行专款专用，年终结余结转下年安排使用；对凡新建、扩建、改建建筑工程未使用经过认证的绿色建材，建设单位应缴纳绿色建材发展专项基金，先征后返，根据使用绿色建材的比例，同比返退绿色建材发展基金。对建设单位缴纳绿色建材发展基金，可计入建安工程成本。对征收的基金，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。地方各级财政部门负责监督同级绿色建材发展基金收缴和入库。
4.3利用绿色建材发展基金，支持和引导绿色建材的研发和应用
利用征收的基金，对绿色建材生产技术改造和设备更新给予贴息和补助；对获得绿色建材认证的产品，给予奖励和支持；对全部采用绿色建材的建设工程项目，给予项目奖励与试点工程补贴，真正发挥绿色建材发展基金的杠杆和调控功能与作用。
4.4依托政府基金，吸引社会闲散资金加入绿色建材基金中来
在利用政府属性专项资金监管鼓励的同时，还可多渠道融资，支持和推动绿色建材发展，作为绿色建材发展资金的补充。可由各地财政发起政府引导基金，募集社会闲散资金，发起母基金，共同构建绿色建材发展基金，然后投资到绿色建材研发与生产中去。在基金使用管理上，实施市场化管理与经营模式，但为保证绿色建材发展，政府应积极运用权力清单、负面清单、违约回购市场份额等市场手段，对基金进行监管，并且按照市场化的原则制定一系列的考核评价制度，确保基金在绿色建材产业的发展正确轨道上运行，确保国家绿色建材发展战略意图得到实现。