高红平
四川能投水务投资有限公司 四川成都 610000
摘要：近年来，随着PPP项目普及，国家层面法律法规、政策逐步完善，监管趋于科学，企业针对PPP项目越来越谨慎，PPP模式下风险管理已经成为实施PPP项目最重要的工作，特别分析PPP模式下公共服务类工程项目建设现状、识别存在的问题和其他风险因素，提出风险管理的措施。
关键词：公共服务类PPP项目；风险；管理措施。
1基于PPP模式下公共服务类工程项目风险类别
1.1项目前期准备阶段风险
前期风险主要指PPP合同签订前的风险，主要体现在可行性研究报告、实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告深度不够，不切合实际，固化某些指标，不利于项目后期实施。
实施PPP模式下的公共服务类工程项目是一项系统性工作，具有复杂和专业程度高的特点，前期准备阶段主要以政府行为为主，主要是项目策划实施方案研究和编制。目前，国内PPP项目前期准备阶段涉及的可行性研究报告等未进行详细调查研究，套用类似项目成果，造成项目实施过程与前期工作成果差异巨大，社会资本方在项目论证过程可参考信息较少，实际回报率低于预期，或者在实施过程出现亏损等问题，不利于项目的可持续实施。
1.2项目招投标阶段风险
项目招投标阶段以政府行为为主，社会资本方参与投标和谈判。该阶段政府方主要进行协议的编制，研究和风分析项目的技术、商务边界条件（投资、运营成本与收益测算，合作期限，付费模式，绩效考核等），明确建设内容、投资范围和任务分工；研究和编制项目协议书等文件；落实招标工作；签订协议。主要风险在于政府作为主要实施者，专业能力有限或聘请的咨询机构专业欠缺，对项目技术、商务边界条件认识不清晰，政府方甚至不理解PPP模式下工程项目的操作流程，造成协议编制过程形成对社会资本方极其不利的条款，且这些条款在后续项目执行过程对双方工作均造成了困难。
1.3项目实施阶段风险
项目实施阶段分为项目建设阶段和项目运营阶段。社会资本方为项目实施阶段主体，政府实施机构对项目实施阶段项目公司进行监督。
1、建设期主要工作为签订固定资产贷款合同、施工合同、保险合同及及其他咨询类合同等，实施项目建设管理这一阶段一般以完成竣工验收或交工验收为结束标志。项目建设阶段是项目整个合作期内最为复杂的阶段，涉及与各方的协调、进度控制、质量控制、投资控制及合同管理、信息管理等工作，同时要对项目完工后的转入运营维护阶段做好充分准备。
2、项目建设阶段是暴露前期风险阶段和产生风险的阶段，主要体现在可行性研究报告、实施方案深度不够，与项目本身差距较大，实施过程变更困难，同时，PPP合同关于验收等专项条款约定不专业，与法律法规、规程规范等存在较大偏差。政府实施机构对法律法规和规程规范理解不足，严格执行本身存在瑕疵的合同条款导致项目验收工作难以推进，项目建设期无限延长，项目建设成本增加，形成完工和竣工验收期间的空白期，完工即施工单位合同义务履行完毕，项目公司因未转入运营维护阶段而无法开展运营维护工作，最终造成项目使用价值不能体现。
3、政府行政思维推动项目建设管理问题突出，契约精神不足，不能严格按照合同履行义务，更多行驶权利，甚至以行政手段实现权利，导致项目建设进度严重滞后，建设成本急剧增加。
1.4项目移交阶段的风险
PPP模式下公共服务类工程项目一般合作期长，政府持股比例较少，项目在运营十几甚至二十几年后期使用价值逐渐降低，维护成本和大修费用逐步升高，项目移交前须进行系统性、根本性的维护和大修；受经济社会的发展，项目在使用过程如不进行提升改造，将导致合作期结束后难以移交或移交成本增加。
移交阶段风险主要是指法律变更的风险、利率变化的风险、通货膨胀的风险、移交资产不达标的风险和政府诚信风险等。
2 基于PPP模式下公共服务类工程项目风险类别
2.1项目前期准备阶段风险管理
PPP模式异常复杂且合作期达10年以上，因此，合规性非常重要，前期准备阶段工作的成果质量是项目在长达几十年中成功实施项目的关键，特别是公共服务类PPP项目。项目前期风险管理主要应做好以下几个方面工作。
1、建立PPP项目组织机构，机构应具有跨部门协调的能力，明确实施机构和其他相关各部门的职责和权限；
2、充分论证项目的可行性。可行性研究报告是项目继续开展的前提，是项目物有所值和财政承受能力论证的重要基础。PPP项目可行性研究报告既要从地方对项目的需要、项目规划要求、技术经济可行性、环境影响等方面充分论证，也要从政府投资的必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期承包、运营效率、风险管理方面对项目是否采用PPP模式可行进行分析论证、筛选和储备。即在可研阶段应该就项目实施模式进行充分论证，
3、提高风险识别的深度并合理分配。作为政府主体行为的工作阶段，应辩证地论证项目风险，进行合理的风险分配，准确预估风险对政府方和社会资本方将造成的影响，避免仅对政府方风险进行论证和管控而忽略社会资本方风险的不科学、不成熟的传统思维，甚至将风险转移至社会资本方。不合理的风险规避和转移均会对未来项目的实施埋下隐患。
4、政府方应在完成项目论证基础上提前做好项目实施的前期现场工作，主要指项目所涉及土地、水、电、气和道路的迁移、征用等。计划性是当前政府方在项目实施阶段最缺乏的，用行政的思维实施项目管理仍有待改变。
2.2项目招投标阶段风险管理
招投标阶段项目范围和产出标准基本确定，作为社会资本方应对项目进行充分分析和风险识别，合理制定项目投标报价方案以及项目后续的实施方案。具体从以下几点进行风险管理：
1、全面审查项目实施PPP模式的合规性。合规性是项目实施的前提，当前有些地方政府为了项目入库，存在虚假包装的行为，因此，项目前文件的完整性、项目运作模式的合规性以及收益回报的保障措施等是项目整体合规性的重要方面，同时作为社会资本方是否参与项目的决策依据。
2、充分调研项目的经济可行性，特别是项目投资回报的来源，当地政商环境。不依赖政府提供的测算数据，主动开展市场调研工作，重点审查项目收益回报，制定合理报价，着重考虑未来项目现金流的可持续性。
2.3项目实施阶段风险管理
1、设计合理的PPP合同结构。
项目合同是PPP模式下最核心的法律文件。其中，项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。操作指南明确权利义务边界主要是指资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等；交易条件边界主要是用以明确项目合作期限、项目回报机制、收益率、折现率等紧急指标，特别设置合同弹性条款，为项目建设阶段合同变更预留空间。
2、SPV公司是PPP项目的甲方，在建设期负责项目投融资、建设，并承担相应风险，多个政策文件也强调政府要实现职能转变，从项目的实施者变为监督和管理者。建设项目具有极强的专业性，政府应提高契约精神，严格履行合同义务，减少在建设期对项目管理的行政干预。
3、社会资本方是PPP项目实施阶段的主体，高度重视风险分担责任，做好建设工程质量、进度、投资计安全环保等方面的风险分析，制定工作计划和管理方案，合理规避、转移和处置风险。