柳侃翀
桐乡市自然资源和规划局 浙江省嘉兴市 314500
摘要：中国是一个拥有14亿多人口且农村人口占半数以上的发展中国家。建设中国特色社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴，不能没有强大的农业、美丽的乡村、富裕的农民、文明的乡风和科学有效的乡村社会治理。从新时代中国社会主要矛盾以及中国特色社会主义建设的历史要求和当代中国国情出发，党的十九大决定实施乡村振兴战略。国家统计局数据显示，2019年末全国大陆总人口140005万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.6%。目前，我国农村聚集了数以亿计的剩余劳动力，较低的城镇化水平既不利于农民收入的持续稳定增长，又不利于增强农业扩大再生产能力和适度规模经营，影响现代农业和社会主义新农村建设的发展进程。
关键词：农村土地管理；问题；策略
引言
改革开放四十年，形成的以农村土地集体所有、家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，或者说形成的家庭承包经营的农村土地制度，既是经过亿万农民长期实践探索的产物，也是党和政府在总结新中国成立以来正反两方面经验教训的基础上逐步确立完善的结果。这一结果也是农村土地制度从“两权分离”到“三权分置”的变迁过程。这些经验弥足珍贵，值得总结、继承和发扬。
1当前农村土地管理中存在的主要问题
1.1土地撂荒严重
随着城市建设对各种人力资源需求量的增加以及较高的薪资待遇吸引力，导致农民放下手中的农业生产工具，投入城市建设发展中，对于城市现代化建设以及农民收入水平的提高都起到了正面的促进作用。随之而来的负面问题就是大量农村土地撂荒，农村土地不能有效发挥出农业生产价值，土地资源无法得到应用。即使没有出现撂荒的地区，其进行粗放化生产的现象也十分严重，土地产能逐年下降。
1.2土地细碎化
在长期联产承包的发展历史进程中，农民私下的土地交换以及当地土地划分的不合理性，导致农民拥有的土地呈现出细碎化特点，一个农民家庭通常拥有5~6块土地，加上这些土地所处的位置不连续、大小不一，给农民的农业生产造成了诸多不便，不能有效使用现代化设备，使农民付出了较多的劳动力投入，但却不能获取足够的投入回报。
2农村土地管理问题的有效对应策略
2.1健全土地流转履约保险机制，增强农户土地流转的抗风险能力
保险机制是保障践约行为的关键，增加了违约行为经济损失的补偿力度，保证土地流转经营的顺利进行。作为流转失约风险防范的一种积极探索，保险机制的完善，需要政府的补贴金、农业保险的补偿、专业合作社的参与这三大经营主体的渗入。并最终以三大主体的配合推进，优化配置土地资源、提升土地经营效益、增加农民的收入。现代化的土地流转保险机制，能有效规避土地流转过程中存在的违约风险，做到以较少的投入撬动土地流转经营巨大的风险保障，进而对冲土地流转后的风险压力。该机制的完善，在加大政府引导比例的基础上，应鼓励各类商业性保险机构参与承保，以实现承保主体的多元化发展。
2.2加快土地确认权颁证工作
土地确权工作是农村土地三权分置的前提和基础，通过土地确认可以保证农民权益。因此各地开展农村确认登记颁证工作，严格按照档案管理要求，对确认登记颁证过程中文字、图表、图像资料等进行收集、整理、保管、编研等工作，确保土地确认颁证工作有据可查。目前，祁连县一共颁发土地承包经营权证4276本，颁证率达到了97%。
同时，加快农村土地经营确认权、宅基地确权、林地确权等数字化建设，做好县、乡（镇）、村成果数据库建设，从而对全县农村土地确权工作进行有效的监督和利用，积极引导农村土地经营权的有偿流转，涌现了农业专业大户、家庭农牧场、农民合作社等新型农村经营主体，全县一共有64家家庭农牧场、164家农村专业合作社，通过转让、出租、转包、入股等方式取得土地经营权的草场达到了42.38万hm2。
2.3处理好土地增值收益分配关系
在允许农村集体经营性建设用地直接入市情况下，理顺收益主体和收益分配关系就成了难以回避的问题。对此，应加快构建适合国情并兼顾国家、集体和农民的土地增值收益分配体系，建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，因地制宜设置合理增值收益比例。规范农民集体土地收益的内部分配关系，防止集体经济组织内部少数人非法处置、侵占集体经营性建设用地入市收益。财政部、原国土资源部曾出台过关于农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法，明确规定政府通过调节金分享入市土地增值收益及具体征收比例等。此后，各试点地区从本地实际出发出台了调节金征收比例，农村集体经营性建设用地收益分配机制正在逐步规范。从试点成果看，国家、集体、农民三者之间完全有可能在深化农村土地制度改革中实现互利共赢。
2.4发展新型农村社会保障模式，促进农地高效利用
目前我国农村还未建立起高水平的社会保障制度。一方面，中国农村居民的恩格尔系数过高，要在短期内建立一种以个人付费为基础的高水平社会保障制度是不现实的；另一方面，对于一项涵盖中国6亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部费用也是不可能的。当前我国正处在工业化中期这一经济高速发展阶段，土地对农民的社会保障功能并没有因进城务工人员的增多而弱化，大量农民进城务工仍不放弃承包地就是明证。笔者认为，农户土地经营权入股是新时期农村社保的发展方向。在坚持农地农用、依法、自愿、有偿的原则下，农户以土地承包经营权入股，征用土地入股以市场化方式运作，鼓励分散的农户以土地使用权入股种田大户、专业化农业企业和龙头公司，农户持股分红。农户股权分为基本股和流通股，基本股被赋予保障农户粮食安全的功能，流通股体现土地使用权的经济功能，基本股不能上市流转，流通股可以入市流转。采取土地经营权入股有利于盘活土地资产，优化土地资源配置，既达到发展现代农业的目的，又可以将农民从“舒尔茨低水平陷井”中解救出来，转移农村剩余劳动力，为乡村振兴和城镇化发展提供劳动力保障和资金支持。
2.5加强农村土地使用权市场建设，促进土地流转和优化配置
（1）从宏观背景看，由于工业化和城市化发展，农村非农就业水平大为提高，使得城乡发展进入到一个要素全面整合、重新配置的新时期，因而需要对农村土地产权关系进一步加以调整与优化。（2）从农业发展阶段看，我国已开始进入规模化、市场化、专业化的现代农业发展阶段，这既是国际农业竞争的要求，也是我国农业自身发展的客观要求，而我国目前的农业现状和农村土地产权关系显然不适应现代农业建设和发展的要求。（3）从当前农村土地配置看，在实行家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按家庭大小、土地肥力、居住地远近分配给农户，由于我国人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散，在高度人格化的农村社会自发开始了土地流转，但由于土地市场建设滞后，目前土地流转面积不到耕地面积的40%，且土地纠纷时有发生。
结语
总之，市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”要各司其职、优势互补，激发市场活力，建立适应市场经济发展的农村市场经济体制，并以此来维护市场正常运行，保护生态环境，保障国家粮食安全，推进农业农村现代化和乡村振兴的全面实现。
参考文献
[1]韩长赋：《谈中国农村土地制度改革》，《农村工作通讯》，2018年第23-24期.
[2]韩长赋：《四十年农业农村改革发展的成就经验》，《人民日报》，2019-1-17.