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市政债券与地方政府融资问题探讨

发表时间：2020/10/10 来源：《基层建设》2020年第17期作者：郑伟

[导读] 摘要：市政债券在地方政府融资项目中存在的问题较为突出。

        身份证号码：45040419740213xxxx 广西壮族自治区梧州市 543000
        摘要：市政债券在地方政府融资项目中存在的问题较为突出。本文结合地方政府投融资发展历史，从市场经济体制入手，探讨了当前市政债券与地方性政府融资的相关问题。
        关键词：市政债券；地方融资；地方政府；现状；问题
        随着我国市场经济体制的不断完善和推进，对于地方政府的政务性支出成了各地方政府财政支出的重要组成部分。市场经济机制需要充分发挥市场主体的主观能动性，对于地方政府而言，自上而下的财政拨款形式来缓解财政支出压力已经成为过去式，财政投资主体多元发展趋向于成熟化、稳健化、金融化。因此，地方政府融资由过去的单一投资主体转向金融市场多元化发展已经成为政府性金融主体融资的主要方式，本文从地方政府发型市政债券等金融直接融资方式入手，探讨了在当前的地方政府融资中存在的问题。[1]
        一、地方政府融资——单一投资主体形式所决定的问题
        自新中国成立以来，我国基本国情所决定的地方政府投资一直通过政府一手包办。我国政府既是地方政府的投资人，也是地方政府财政支出的最高领导人，所有权和使用控制权集中在政府手中。与此同时，在改革开放初期实行的计划经济体制以及国营企业全面统筹发展制度下，地方政府往往作为政府行政机构的重要行政管理单位，失却了应有的自治发展与管理的功能，部分地方政府只能接受央行投资以及中央财政支出作为融资条件，没有自主发展权限。大多数时候，国家政府对于地方政府和相关政务的管控过于严格，政府既要投资建设又要管理监督，因此不能面面俱到。
        在此情形下的地方政府融资、集资功能主要由最基本的支出、收入功能组成：账单公务处理、应收、应付款项核算、成本核算以及工资核算；简单的财务处理功能则只需要完成记账、算账、结账、对账、转账、账簿查询即可。
        这样的条件之下，单一投资主体发展模式极大的打击了地方政府融资积极性、地方政务管理人员等对于融资、投资相关项目的积极性，也不能更好的发展地方性政务事业，对于吸引投资、引流、金融产业的发展都起到了一定的抑制作用。当然这也是我国早期探索地方性政府金融相关发展事业所必不可少的一个环节，在二十世纪八十年代后期，我国逐渐完成由地方政府单一投资主体向地方性融投资主体多元化的转变，以融促建、以投带资，财政拨款为辅、地方性政府融资为主等多种模式逐步展现出来。[2]
        二、地方政府融资——多元化金融市政债券拓展融资功能
        1980年以来至今，我国地方政府投资主体由政府直接拨款投资为辅、地方政府自筹以及社会自筹为主的模式已经逐渐为全国地方政府单位所接受。地方政府管理人员通过在地方区域内部设立多种投资融资项目、接收社会机构捐赠以及投资、联合本地知名企业家等方式吸引各项资金大量融入。根据历年来《中国财政经费统计年鉴》可知，1990年-2015年，我国财政支出中教育经费投入逐年上升，但在全国地方政府财政经费支出中所占比例却逐年减少。首先，从以上数据所显示的结果中可以说明地方政府财政经费的支出随着全国各地融资项目的规模和范围逐年扩大，投融资成本投入也越来越大；其次，尽管政府财政支出中直接政务投入在上升，但是各地地方政府的资金来源已经大致脱离依靠政府扶持帮助的局面，而主要依靠自身政务信用实力、地方建设优势、优质的政府信用等硬实力，从而形成了自我融资、自我发展、自我满足、自我改革的一个良好局面；与此同时，各项社会资本，来自不同类型不同层次不同群体的经费大大降低了我国地方政府财政资金基本的进入的门槛；再次，地方政府从政府附属单位的边缘地位逐步进入社会舞台中心，市场竞争机制也使得地方政府行政管理人员的积极性大大提升，政府不再是只知道接收中央拨款的象牙塔，而是社会经济生活的重要组成部分。繁荣的投资事业也给地方政府管理人带来了挑战，政府终究还是服务于人民的非盈利性机构，如何把握投融资与经济发展的度就显得十分关键。而且大量资金的涌入，也给地方政府融资管理功能的扩展提出了新的要求。[3]
        这其中的市政债券发行就是地方政府融资的重要渠道之一。市政债券是指由州、地区、所属地及行政区划所发行的债券。

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市政债券承受债券所具有的正常风险，但由于许多市政债券是由指定融资单位发行的，因而也会存在着相当大的违约或延期支付的风险。另外，许多市政债券的流动性相对较低。市政债券的发行是地方政府为了弥补一定程度上的财政亏损，而结合直接融资金融机构，并应用中长期金融工具具有较好的稳定性以及信用创造能力而进行的直接融资方式。市政债券作为以地方政府信用发行的金融工具，在实际的应用过程中也展现出来一些问题，具体如下：
        （一）、市政债券无法满足地方政府预算管理的功能
        在传统的政府单一投资主体体制下，地方政府只能按照政府的行政要求进行预算报备和管理，实际上只进行了收付两项预算职能。而在投资主体多元化的情况之下，通过市政债券的发行，地方政府所能接受到款项来源多、范围广，而且作为一个支出型的政务行政组织，如果不进行预算管理，那么地方政府的经营与管理将在中期出现无以为继的情况。地方政府内部员工工资的发放，管理工作人员绩效考核，常规经费的支出以及各项地方政府监督管理制度建设都涉及到事前的财务预算管理功能。在进行合理核算的同时应该引入“权、责、利”的相关激励机制，对未来当期的预算进行估算，才能保证地方政府长远持续的发展。
        （二）、市政债券的交易流程管理受到成本监督的限制
        单一投资主体的财政拨款具有款项大、操作流程复杂、人员结构程序化的缺点，在此过程中容易产生成本损失，甚至出现贪腐现象。而多元化的投资主体则要求财务管理人员能够对每一笔支出收入做好记录并执行好监督职能。在市政债券发行过程中不同项目、款项之间如何进行有效的取舍，才能避免无效的损失也是地方政府在多元化投资主体下面临的问题。地方政府管理人员也要重视金融管理思想的培养，如何选择具有投资前景、能够快速吸引融资的办学项目，将“产、学、研”有效结合在一起，既能提高政府办事质量、优化政务建设，又能引入适当的资金、投入后期的融资建设。[4]
        （三）、市政债券的投资期限无法实现投入决策的功能
        地方政府资金来源多元化的同时也带来了大量的市场竞争，而市政债券融资效果的好坏往往与资金投入量成正相关关系。当前地方政府的市政债券投入成本日益上升，好的投入回报往往需要长期稳定的群众投入基础。地方政府更应该决策将资金放在资产占比较大、保值效果较好、具有投资效益的市政项目之上，这样才能在长期的发展中提供合理有效的政府信用。建立科学有效的投入决策制度，由金融监管人员统一报备，并定期向地方性政务金融主管部门等进行汇报，及时沟通。
        （四）、市政债券持有期限较长无法预防风险的功能
        由政府拨款主导的单一投资地方政府建设属于无风险、无权责的包办投资事业。而在当前多元化主体的机制下，个人、企业家、大型公司、公益组织以及政府构成了地方政府的投资主体。正如资本资产风险管理中所要求的风险与收益并存的情形一样，市政债券尽管是无风险资产，但在多元化投资下，地方政府信用资本具有一定风险。在社会主义市场经济体制下，地方政府更应该要运用投资分析相关手段，建立符合自身发展的风险-收益模型，尽量避免各种无谓风险。[5]
        三、结束语
        综上，市政债券作为地方政府融资的重要渠道在实际应用过程中还需要考虑到多方面的因素，才能在有效控制风险的前提之下开展合理科学的投资、融资项目。
        参考文献：
        [1]于长花.中国地方政府债券发行制度研究[D].2019.
        [2]李锐.地方政府债务与融资平台转型问题研究[J].黑龙江金融，2019（1）：76-78.
        [3]黄海辞.地方政府融资平台问题分析与转型发展研究[D].2019.
        [4]杨雅琴，蒋静超.地方政府隐性债务风险管理与化解[J].地方财政研究，2019，000（005）：4-12.
        [5]张怡亮.关于地方政府项目发行收益与融资自求平衡专项债券的思考[J].预算管理与会计，2019（6）.