房产，作为不动产中重要的一项，可以说是人们生产生活中最重要的一种财产，它既是家的载体，也是财富的象征，在为人们提供温暖港湾的同时，也日益成为了人们的投资手段。随着经济的发展，房产等不动产的价值越来越大，对人们来说，不动产的重要性越强，对不动产登记的准确性要求越高。目前我国对不动产登记尚处于起步阶段，相应的法律没有统一、完善的法典，只是散落在《物权法》、《继承法》及其司法解释、《房屋登记办法》、《婚姻法》及其司法解释等等中。这给不动产登记工作造成了一定的混乱，严重影响了不动产交易的正常运作和安全发展。即使《不动产登记暂行条例》已经于2015年3月1日期正式施行，但是它缺乏具体的实施细则，况且只是部门规章，与很多法律法规存在不衔接的情况，在这种情况下,必须高度重视不动产登记审查环节，确保不动产登记的真实性、准确性，对“由谁来审查，错了谁负责”的问题进行相应的制度设计，或可借鉴国外经验引入公证制度，更好地保护人民群众的权益。
一、大陆法系国家不动产登记多设置公证前置审查程序。
纵观大陆法系国家或地区的立法实践，很多都通过专门的民法典来规定法定公证制度，使得不动产登记与公证制度紧密地衔接起来，把公证制度很好地引入不动产登记的立法中，从而在民事基本法上确保公证是不动产登记前实质审查不可或缺的一环，充分发挥公证人在不动产物权变动中的作用。
《德国民法典》第313条规定“以当事人一方负担让与土地所有权义务的契约，需有公证证书”。[ 陈卫佐.德国民法典，法律出版社，2010版]而德国的土地登记法第29条规定，在进行不动产登记时，与下列不动产物权有关的统一登记的承诺必须认证：地役权和限制人役权，物上用益权、不动产先买权、抵押权、土地债务、预告登记。德国民法典第129条规定，公证人可以从事认证活动，认证是对行为人身份及其签名真实性的证明。德国在由公证人作为物权契约的确认机关之下，物权契约实际上是与债权契约一道同时以公证证书的形式缔结的。申请登记时登记官吏只需形式的、在窗口审查已做成的以公证证书所表现的物权契约就可以了。德国不动产的登记的准确性和公信力，实际上是由公证人和登记人员共同保障的。
在法国，根据不动产登记制度，不动产交易契约应该做成公证证书，并将公证证书附于登记账簿，以供公众阅览。根据法国民法典的规定，赠与与抵押借款都必须有公证人的介入。《法国民法典》法国民法典第931条规定：载明生前赠与的任何证书，均应按契约的通常形式在公证人前作成；证书的原本应留在公证人处，否则，赠与契约无效。第931条第2款规定：接受赠与，得在赠与人生前，以随后经公证的文书为之。文书之原本留在公证人处，否则，赠与契约无效。第932条第2款规定此项委托书（即委托他人接受赠与）应在公证人前作成。第2127条规定，约定的抵押权，仅得在公证人一人与证人二人前，以经过公证的证书设立。[ 转引自“公证人在不动产物权变动中的作用----兼论《物权法草案建议稿》的修改”张朝晖：http://www.fsou.com/html/text/art/3355474/335547490_3.html]由此可以看出，在法国的不动产物权变动中，公证是其生效的必要条件。也就是说，当事人之间设定的权利义务关系的内容，只有经公证后方能产生法律效力，如赠与、抵押等。在申请登记时，公证文书也是不动产登记所必须的形式要件之一，否则登记机关不予受理。
《瑞士民法典》第974条第2款规定，凡无法律原因或依无拘束力的法律行为而完成的登记，为不正当。第657条第1款规定，转移所有权的契约，不经公证，无约束力。第680条第2款规定，法定所有权的限制，因法律行为而废止或变更，非经公证并在不动产登记簿登记不生效力。第779条规定，关于设定独立且长久的建筑物的契约，须采用公证，始生效力。第799条第2款规定，设定不动产担保的契约，须采用公证，始生效力。[ 转引自“公证人在不动产物权变动中的作用----兼论《物权法草案建议稿》的修改”张朝晖：http://www.fsou.com/html/text/art/3355474/335547490_4.html]由此可见，在瑞士，当事人之间的意思表示必须经过公证，公证是原因行为产生法律效力的必要条件。
台湾地区多年来一直实行法院公证人与民间公证人共存的制度。2000年4月26日，台湾当局对民法典的债权编进行了修正，增加了第166条第1项。该项内容为：契约以负担不动产物权之转移、设定或变更之义务为标的者，应有公证人作成公证书。[ 转引自“公证人在不动产物权变动中的作用----兼论《物权法草案建议稿》的修改”张朝晖：http://www.fsou.com/html/text/art/3355474/335547490_5.html]该条新增内容的目的在于将公证人制度引入不动产物权变动。
由上述国家或地区的立法例可以看出，为了预防纠纷、减少诉讼，他们在不动产登记前均强调了公证的介入，从某种程度上讲，公证人的实质审查比登记机关的更加重要。我国和大陆法系国家在法律渊源上基本一致，公证机构的定位也相似，但是不知立法者出于哪方面的考量，大家翘首以盼的《物权法》、《房屋登记办法》及《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》中均未强调公证的介入，连《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》也仅仅在处分不动产的委托代理中提到如果不动产所有人不能亲自在不动产登记机构签署委托书，则需提供经过公证的委托书。
二、我国不动产登记引入公证前置审查的必要性。
所谓不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。而记载的主要内容包括：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。这些内容看似简单，实则很繁杂，没有足够的、系统的法律学习，很难完整准确的掌握。
（一）现有不动产登记机关人员素质不匹配登记工作的专业性。
在我国现有体制下的登记机关普遍都存在缺乏专业性、透明度以及登记员素质（特别是法律素质）低的状况。现行的登记机关多为行政机关，办理登记的工作人员多数不具备相应的法律知识，经常出现应该登记的未登记，登记项目不明确、不全面、不具体，有时还遗漏相关权利人的现象。现在物权法、不动产登记条例已将不动产所有权、用益物权、租赁权等都纳入登记范围，登记过程中涉及的法律问题会越来越多，工作人员如不具备相当的法律素养和经验，将很难准确、完整地从审查到批准、许可到发证整个登记过程履行职责。特别是登记的实质性审查就更要求登记人员具备丰富、扎实的法律知识和经验，否则很难适应实质性审查的高要求，这就产生登记员素质提高的长期性、复杂性与现在不动产登记条例实施后对精通法律的登记员急切需求之间的矛盾。虽然国家相关机关已经计划并且正在进行不动产登记员的培训，要求他们掌握相关法律知识，但是就目前的实践来说，非经系统的法律学习及通过国家法律职业资格考试，不足以从宏观上掌握运用国家法律法规，短期内很难使得不动产登记员的法律素质匹配现实的需要，别的不提，仅仅就继承房产来说，它涉及到《继承法》、《民法》、《婚姻法》、《物权法》等法律及转继承、代位继承等概念，不仅仅是知道法律条文就能够熟练准确应用的，它需要足够的法律理论来做支撑，而一直以来的现实是，继承房产由公证机构出具公证书，登记机构仅凭公证书的结论来判断产权归属即可，如果没有公证机构的前置审查，在登记人员素质提高到足够水平之前进行的不动产登记的质量如何保障？发生登记错误将会造成大批的国家赔偿,谁来承担？
（二）我国已有的各种制度漏洞不足给不动产登记造成了困扰。
我国的户籍、婚姻、产权、信用、人事管理制度不完善，变动记录管理不详尽、更新不及时，存在不少漏洞与不足，而不动产登记中无论是不动产的初始登记还是转移登记，都会牵涉到上述各个方面。以继承这种不动产转移方式来说，首先需要审查的是哪些财产是遗产。而我国已有的房屋所有权证对房屋的所有权登记不够详细，很多地方的房产证并没有写明房屋的取得方式、有无共有人，是按份共有还是共同共有。而这些就需要法律专业来判断，如果是婚姻存续期间共同购买的或者继承所得的，是夫妻共同财产，其中的一半为遗产，这就需要考察婚姻状况，但是我国的婚姻登记管理非常不完善，没有全国联网的前提下，又擅自出规定，不再出具婚姻状况证明，这就给相关部门判断财产是否有未明确登记的共有人造成了很大的困难，因为很难查清是否存在重婚、离婚等情形,也就不容易查清是否有非婚生子等继承人。
另外就是继承人的范围的判断，鉴于我国的户籍管理制度，从身份证、户口本上无法准确的看出配偶、父母、子女的关系，即使有些能够判断，也可能因为其上的信息未及时更新，造成与实际不符。暂且不论我国很多配偶、父母、子女的户口并不在一起的情况，即使在一起的，关系表述的也不够准确，只是笼统的称为夫、妻、父、母、子、女、兄、姐等，对于是亲生、还是收养、还是继父母、子女、兄弟姐妹，均未加以标注。更为复杂的是，实践中很多的重户口、高考移民、顶名上学、计划生育等等造成的一人多个户口，户口上的父母与实际上的父母不一致的情形比比皆是，而公安机关又不再出具同一人证明。种种复杂的情况，使得在不动产登记中需要专业法律知识的同时还需要大量的时间去进行调查、摸清各种被假象掩盖的事实，对于一直以来依据继承公证书办理继承房产登记的登记机关来说，让其亲自去对继承的法律关系进行实质性的判断，无疑于加上了千斤的负担。
不动产登记部门作为国家行政机关的组成部分，必然要占用政府的行政编制，行政机构森严的上下关系、繁琐而僵化的办事程序以及传统的官本位意识都严重的影响和制约着政府行动的有效性。而让公证介入不动产登记成为其前置审查程序，实际上是让公证机构在不动产登记部门之前就面临这些繁杂的问题，发挥其“防火墙”的作用，分担了其很大一部分工作，而公证机构几十年办理继承的经验，也有利于进行不动产登记的前置审查。
（三）登记过错责任难以落实。
《物权法》第21条第二款规定“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”。《不动产登记暂行条例》第二十九条规定“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”。第三十条规定“不动产登记机构工作人员进行虚假登记，损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这些规定虽然能够明确登记部门的赔偿责任，但是在实际操作中难度很大，对于责任大小如何认定、赔偿范围及性质都没有明确说明，一旦出现登记错误，受害人的权益很难得到维护。目前法律并没有规定明确的救济途径，受害人只能提起行政诉讼，但是却又面临着证据不足、法律程序缺失无法得到相应的赔偿。
随着经济的发展，房产等不动产的价值越来越大，一旦造成登记错误，面临的赔偿数额将会动辄几十万上百万。
让国家作为赔偿主体，动用的将是纳税人交的财政收入，让具体登记部门的工作人员作为赔偿主体，依据行政机关公务人员的工资收入水平，很可能是工作人员一辈子的工资，短期内赔偿到位也不现实。同时，这样就会使得不动产登记人员在面对法律关系较复杂的且与自己专业不对口的登记事项时缺乏安全保障而害怕承担责任不敢办理，从而降低工作效率，甚至导致登记机关及登记人员懈怠。但是公证行业在几十年的执业过程中，已经积累了很多办证经验，现实中真正出现错误、承担赔偿的机率也很低，况且还有执业保险金作为保障。
三、我国不动产登记引入公证前置审查的可行性。
（一）公证机构实际上承担了不动产登记的前置审查工作。
几十年来，公证机构实际上已经介入了不动产登记的很多方面，在房屋登记、土地使用权、林权、海域使用权、矿权等领域不同程度地介入和推进，在城市房地产抵押登记、房屋继承、房屋赠与、房屋抵押借款、二手房买卖合同、涉外房地产买卖合同、房产委托、房产证代办、商品房预售资金监管、土地承包经营权流转合同、林权流转、海域使用权出让和矿权转让等方面已经积累了宝贵的实践经验，并且实践中，房地产登记部门、税务部门也乐于使用公证书来规避自己的审查责任。
正如上海市东方公证处的公证员郝伟盛所说，在不动产物权变动实务中，公证行业目前实际上起着当事人的法律顾问、法律行为真实合法的证明者、法律责任的承担者的角色。根据当事人的需要，还可以由公证机构提存购房款、提存遗产、代办房地产过户和纳税手续等延伸服务，可以说公证人是不动产物权变动的专家，起到了法律帮助者的作用。
习惯法不仅仅在私法行为领域适用，在公法行为领域中同样适用，公证机构几十年来在不动产登记审查中所做的继承、赠与等方面的工作已经使之形成一种习惯，在法规、行政村规和部门规章没有对审查和确认继承法律关系作出明确规定之前，坚持习惯无疑是最优的选择。
（二）实施不动产登记的公证审查前置有一定的法律依据。
公证机构介入不动产登记的审查业务也是有一定的依据的，主要是一些部门通知、地方法规等低位阶的法律文件。目前已经有22个省、自治区、直辖市和较大的市制定了地方性法规和政府规章对公证介入不动产登记做了规定，比如：《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通字[1991]117号）明确规定继承房产、分割协议、遗嘱、赠与房产必须经过公证。2009年5月1日起实施的《济南市房屋登记条例》（济南市人民代表大会常务委员会公告(第1号)）、2013年7月1日起实施的《宁波市国有土地上房屋登记工作规程（试行）》（甬建发〔2013〕52 号）、2013年4月1日起实施的《杭州市区国有土地上房屋登记办法》（杭州市人民政府令第 274 号）等等均在不同程度上规定了继承房产、遗嘱、赠与房产、抵押房产等方面的公证前置程序。
有些学者认为上述这些地方政府法规和部门通知为下位法，与《物权法》等上位法相冲突。实则不然，《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”作出规定。在我国的法律体系中，下位法对上位法作出具体的、可操作性的实施性规定不仅必要而且重要，尤其是地方性法规更是如此。有学者谈到地方性法规的“实施性规定”必要性时，提到：“法律、行政法规作为最高国家权力机关和最高国家行政机关进行的中央立法，其效力高于地方性法规，各地方都应当一体遵循。但也要看到，由于我国是一个大国，幅员辽阔，各地情况差异很大，东南沿海地区和中西部地区，城市和农村，情况很不相同，因此，法律、行政法规的有些规定往往只能比较概括，以适用各地方的不同情况，这就为地方性法规留下了很大的空间。”[ 曹康泰主编：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版，第148页。
虽然未有高位阶的法律对公证介入不动产登记的前置审查做出明确规定，但是这并不意味着这些部门通知与地方法规就废止或者无效，它是可以根据实践制定具有可操作性的“实施性规定”的。上位法没有明确列明怎么做的问题，下位法明确了应该怎么具体操作，这种情况并不能简单笼统的说下位法与上位法冲突而无效。虽然《不动产登记条例》出台实施了，但是就中国复杂的国情而言，想要实现不动产统一登记需要相当长的时期，对于不动产统一登记这种中央立法不能一步到位的，地方通过先行立法，既可以解决地方性事务的现实需要；又可以通过地方性法规的制定和实施，积累解决有关法律问题的实践经验，为日后的立法打下良好基础。
（三）公证机构具备进行不动产登记前实质审查的能力与条件。
首先，公证机构的性质确保了其工作的客观性、中立性。公证法规定公证机构是依照法定程序证明民事法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，并不以营利为目的，依法独立承担民事责任的，这一法定证明职能最适合成为不动产登记前实质审查的机构。公证机构作为国家公共证明权的统一行使者，以公共职能与公共权威出具证明，并凭借法律赋予特有的三大效力定位，发挥着“证明、沟通、监督、服务”的多元化功能，承担着行政机关无法担当的职能。而且公证定性于中介性、中立性、公益性、非营利性，它以维护公共利益、交易安全、市场秩序为己任，因而它有能力做到真正的中立，尊重当事人的意思自治原则实现公平公正、平等有序、自由竞争、安全交易，起到预防纠纷和公力救济的作用。另外现在经过公证体制的改革，大多数公证处与司法行政机关已经脱钩，具有独立的法人地位，这从制度上保证公证人不受行政机关的非法干预与不当干预。
其次，公证人员的法律专业性使其能够胜任不动产物权登记前实质性审查的需求。公证员具备进行实质审查的法律素质，实质审查要审查法律行为、法律事实的真实性合法性，情况纷繁复杂。公证员属于法律职业共同体中的一员，与法官、检察官、律师具有相同或相近的法律思维能力和判断能力，能够发现隐含的问题并预见法律后果，由公证员进行具有预防纠纷性质的实质审查是比较科学的，比对现任登记官员进行法律专业知识培训要节省大量的时间和成本。我国公证员的准入必须通过国家司法考试，还要经过国家任命取得执业资格，公证法规定，担任公证员应当具备下列条件：1.具有中华人民共和国国籍。2.年龄二十五周岁以上六十五岁以下。3.公道正派、遵纪守法，品行良好。4.通过国家司法考试。5.在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上，经考核合格。根据司法部的规定现任公证员均要求达到本科以上学历，由具有法律专业知识和司法实践经验的公证员来从事具有预防纠纷性质的实质审查权是较为合理的选择，其结果也更能够获得交易双方的认同和接受。
再次，公证机构自身行业内部的多重制度保障。《公证程序规则》对办理公证的程序作出了较为详尽的规定；司法部依照法律规定根据各地汇总的公证实践为指导公证业务出台了《遗嘱公证细则》、《遗赠扶养协议公证细则》、《赠与公证细则》、《证据保全公证细则》、《提存公证规则》这些较系统的规定，都会涉及到对房地产权利的法律关系，一方面确保了公证活动能正常进行，另一方面也是对公证全方面的法律监督和控制。公证行业建立了较完善的赔偿机制，发生错、假证赔偿有保障无需国家赔偿。公证行业早在2001年已建立公证职业责任保险，公证机构从每年业务收入中提取3%的份额作为赔偿基金，用于理赔。该保险是中国人民保险公司为司法公证系统开办的专业保险，主要是为了保证公证机构具有适当的民事赔偿能力，提高公证机构的信誉。由公证机构进行审查避免了登记机关进行实质审查出现错误而导致的国家赔偿。把公证作为不动产物权登记的要件或前置条件，这样不仅将不动产物权登记审查纳入了法律规范的范畴，同时也实现了责任和风险转移。
（四）设置不动产登记公证前置审查程序可能遇到的阻力不是不能克服。
首先，反对设置公证前置审查程序的声音主要认为违反意思自治原则宗旨，其实不然，公证的介入反而有利于意思的真实表达。就我国目前的实践来说，设置不动产登记公证前置审查程序不仅不会限制人们的意思自治，反而因为公证的介入，能够使人们的意思表示更加真实、合法。我们见到的更多的是很多人为了暂时的、眼前的利益或者目的的实现，会怎么省事怎么来，甚至不惜撒谎、隐瞒，却完全忽视了短暂的目的实现后可能出现的后续对自己不利的后果。这种时候公证的介入，对人们进行解释法律、分析利弊，对当事人的交易行为进行规范和引导，使其进入到正确的法律途径，保障当事人“意思表示”的顺利实现，并保证其真实、合法，进而产生社会效益、经济效益。所以在不动产物权登记前引入公证制度，不仅没有损害契约自由，反而可以实现公证与意思自治的有效契合。例如有些人实际上进行的房产买卖，但是为了减免交易税，不惜假借赠与的名义，其实却不懂的“受赠人”将来如果处分“受赠的房产”可能缴纳的20%的个人所得税。看似他们非要走赠与程序是他们的意思自治，但是与真实情况不相符且不能达成其省税的目的，这种所谓的意思自治是不利于市场秩序的。
其次，有人认为公证介入会增加人民办事的成本，违反服务、便民原则，其实这也是可以解决的。任何一项制度的实施都是有成本的，实行不动产登记公证前置审查也不例外。我国的公证机关并非营利机构，其收费标准是统一和低廉的，具有公益性和非营利性，其收费是为了满足日常工作的正常运转，其收费标准是国家法定部门核定的。即使认为某些事项收费较高，国家完全可以统一规范此类公证活动收费标准，这样就可以达到收费标准的统一和低廉。公证机构掌握的资源的有限性直接后果是要求当事人跑很多部门出具各种各样的证明，有人认为这会给当事人造成负担。因为不仅仅公证机构未与公安部门、房管部门、土地部门、婚姻登记部门进行联网，这些部门间也未互相联网实现资源共享，导致其办证过程中需要的材料需要当事人自己提供，但是这并不违反“谁主张谁举证”的基本原则，反而有利于提高办事效率，否则需要这些证明的机关全部自己替当事人寻找证明，不仅仅会增加当事人的成本、还会延长办事时间，反而会“不便民”。
四、结语。
在《物权法》、《房屋登记办法》未将公证纳入房产登记的前置审查之后，《不动产登记暂行条例》与《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》又一次让公证人陷入失望、被动，而2015年7月1日起实施的《国家税务总局关于简化个人无偿赠与不动产土地使用权免征营业税手续的公告》（国家税务总局公告2015年第50号）规定：“个人以离婚财产分割、赠与特定亲属、赠与抚养人或赡养人方式无偿赠与不动产、土地使用权，符合《财政部 国家税务总局关于个人金融商品买卖等营业税若干免税政策的通知》（财税〔2009〕111号）第二条免征营业税规定的，在办理营业税免税手续时，无需提供房产所有人‘赠与公证书’、受赠人‘接受赠与公证书’，或双方‘赠与合同公证书’。”国税局的这一公告无疑再次给公证机构一拳重击。面临如此严峻的形势，公证机构应该借鉴国外立法例、总结几十年的实践经验，提出切实可行的建议，取得登记机关的理解和支持，自强不息、树立自身行业的良好形象，这需要每一个公证人的努力。
作者介绍：王晓慧，女，1984年11月25日出生，山东大学文学学士、法律硕士，现在东明县公证处任三级公证员。