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耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理

发表时间：2020/8/11 来源：《基层建设》2020年第10期作者：陆柳霖

[导读] 摘要：自党的十九大以来，乡村振兴战略的提出推进了新时代城镇化建设的全面落实，乡村振兴战略视角下的城乡发展目标是城乡融合，而土地资源作为城乡发展、城乡融合的关键因素。

        广西壮族自治区国土测绘院 530023
        摘要：自党的十九大以来，乡村振兴战略的提出推进了新时代城镇化建设的全面落实，乡村振兴战略视角下的城乡发展目标是城乡融合，而土地资源作为城乡发展、城乡融合的关键因素。在乡村振兴战略全面落实的进程中，耕地保护任务的重要性等同于经济发展的重要性，在耕地保护中耕地占补平衡是一项重要的手段。本文将乡村振兴战略的全面实现作为研究背景，通过分析耕地占补平衡约束，确定耕地占补平衡手段能够为乡村振兴战略的实现提供助力，在保证耕地保护的基础上强化城乡土地资源管理效果，继而使各区域城乡耕地资源的应用合理化。
        关键词：耕地占补平衡；乡村振兴战略；土地资源管理
        引言：
        乡村问题作为推进小康社会建设进程中的一个关键问题，而在乡村振兴战略落实的进程中“三农”问题的解决已经成为城乡融合、城乡建设的主要问题。自改革开放以来我国的乡村区域经济发展得到了显著提升，进入21世纪以来我国的乡村发展迈入了升级阶段，在党各国家的领导下，乡村区域逐步落实“城乡统筹、以城带乡、以工促农”目标，但是到目前为止我国的部分乡村地区仍存在产业单一、资源被大量索取、城乡之间经济差异明显的问题。乡村“地”的问题是否得到合理有效的解决在一定程度上影响着城镇化建设的推进与乡村振兴战略的全面实现。
        一、集体公益性建设用地的管理
        乡村居民安居乐业、全面提升经济发展水平目标的实现在一定程度上依赖于集体公益性设施建设，据相关统计报告显示我国的自然乡村至2015年已达到260多万个，但是大部分的乡村因落后于城镇的经济发展水平，一直限制着集体公益性设施的建设，还存在部分乡村虽然具备公益性设施，但是出现“建而未用”的问题，致使乡村居民的生活满意度受到一定程度的影响，归咎其原因与公益性建设用地的合理规划存在直接关系。在乡村振兴战略背景下的集体公益性建设用地，区域政府应基于上级指示，依照土地利用整体规划，将规模较小、所处环境较为恶劣的乡村集体迁移到指定的地点，实现并村的目的，乡村迁出后所留有的土地应复垦整理，作为乡村振兴建设用地，确保集体公益性设施建设用地的合理规划，为区域乡村配套学校、卫生院、生活广场等集体公益性基础设施。对于规模较大、环境良好但不具备完善的集体公益性设施的乡村，可将邻近乡村的具体情况作为依照，协同制定集体公益性设施建设的完善规划。最后对于集体公益性建设土地资源有限的乡村，在乡村发展的过程中所拥有的能够用于建设的土地，应优先应用于集体公益性基础设施建设用地，县级行政部门应统筹规划各乡村的基础设施建设用地指标，在满足乡村基础设施建设需求的前提下进一步推动乡村振兴战略的全面落实。
        二、乡村产业发展用地的管理
        在乡村振兴战略全面落实的背景下，转变以往乡村的经济发展模式是一条关键路径，乡村产业的发展在一定程度上影响着乡村振兴战略的落实速度，所以乡村区域的第二产业、第三产业发展有助于促进我国整体乡村经济发展水平的提升，而产业融合则是乡村振兴战略在落实过程中的关键任务。首先应重组乡村区域的内外部资本和内外部人口，将乡村农业作为中心节点，横向或纵向向外部延伸发展，在拓宽乡村区域产业渠道的基础上，将农产品加工引入到乡村区域的产业发展中，从而为乡村振兴发展注入新鲜的血液。其次产业用地应针对乡村区域土地资源的禀赋条件，和区域乡村的发展规划，考察某一个乡村区域是否具备开展产业融合的基础条件，此环节中耕地产能平衡是基础条件，产业发展与耕地保护之间的协调性是关键条件。例如，当一个乡村区域适宜开展产业融合，那么为了更好的实现乡村振兴目标，乡村区域的产业发展用地可以利用不适宜农作物生长的盐碱地、荒地，一方面保证了乡村的产业发展，另一方面保证乡村的产业发展不占用有效耕地，实现土地资源的合理利用。最后，针对乡村区域存在的规模小、区位差的非农无用土地资源，在土地资源管理的过程中可将其复垦整理为新增中小型乡村产业用地指标，为乡村区域中小型产业的发展奠定良好的土地资源。此外乡村振兴战略落实的过程中还应重视乡村文化的构建与发展，具备革命历史的乡村区域应以保护为主，鼓励此类型乡村区域发展农家乐、旅游业，保证乡土风情和历史文化的传承与弘扬。善于利用废弃非农用土地资源改善和优化乡村风貌，提倡和强调国内各乡村区域遵循绿色生态可持续发展理念，在开发建设旅游产业的环节中应优先利用荒地、荒山土地资源，通过拓宽乡村居民的收入渠道提高乡村居民的经济收益，及保证了农业产量的稳定性，又实现了美丽乡村建设目标。
        三、乡村振兴生态建设用地的管理
        预计至2030年我国的人口峰值将临近15亿，这一数据表明中国人口将面临着一个负增长的问题，那么对于当代中国人而言，粮食安全问题并不是关键问题，所以在土地资源管理的过程中，耕地保护不应该是单纯的保护乡村有效耕地资源，还应该包含农田保护和生态保护两个方面。在耕地占补平衡约束下，乡村振兴战略同样强调乡村区域的生态环境建设。乡村整型战略背景下的乡村生态环境建设，应将绿色发展理念作为主导，通过综合整治规划出乡村生态功能保护区域，在优化生态环境保护监管体系的基础上利用“第三次国土调查”明确各乡村区域，各城镇区域所涵盖的湿地、森林、草地等生态土地资源，对其所在位置和面积进行统计，并最大限度的发挥耕地占补平衡约束作用，保证在乡村振兴战略落实的环节中乡村的生态土地资源不被占用。
        四、乡村耕地分等级补充农用耕地的管理
        耕地占补平衡约束下，将乡村耕地依照国内各省的规范对耕地进行分等级，首先在农用地中耕地仅是其中的一部分，通过农用地分等级，确定乡村耕地在不同时间的产能和质量，从而不断的更新土地资源开发整理规划，从而打破时间跨度实现乡村耕地的占补平衡。其次构建乡村耕地分等级补充农用耕地的基本框架，如图1所示。

        图1 乡村耕地分等级补充农用耕地的基本框架
        最后针对农用耕地分等成果统筹规划，参照被占耕地的质量等级和空间位置，尽最大的可能性使补划后的耕地集中、连片，保证不影响农户的经营规模。确定被占耕地质量等级和数量的过程中应用加权平均方式，具体公式如（4-1）（4-2）。

        此外城乡建设用地的增减挂钩项目也可以应用等级筹划方式进行补充耕地，在土地资源管理中还应明确各个乡村区域基本农田中的一般农田所处的地理位置，尽可能选择靠近、但不紧贴的地块进行农用耕地补充，保证不限制乡村区域的后续发展，将便于农户经营管理作为优先原则，农田补划的合理性是保证乡村区域耕地占补平衡的一项重要内容。应用等级筹划方式进行耕地的补充，可以保证所补充的耕地数量不减少、等级不降低、与其他耕地集中连片，所以此方式能够应用于耕地异地占补平衡中。在农田补划方面本文侧重于对农用地分等级，而后保证补划的耕地等级数量与被占用的耕地等级和数量相持平，从而实现补划平衡的目的。
        五、耕地占补平衡的发展趋势
        在落实乡村振兴目标的进程中，明确耕地占补平衡的发展趋势有助于提高乡村振兴目标的落实进度。耕地占补平衡发展趋势为：由数量平衡向数量、质量、生态统一的方向转变；由土地开发为主向土地复垦为主转变；由双方协商购买向面向市场公开交易转变。如果将耕地占补平衡的发展趋势作为一种约束，那么乡村振兴战略背景下的土地资源管理应依照发展趋势，将土地规划、城乡规划及生态保护等内容融入到土地资源管理工作中，并将耕地质量等级作为依照征收相对应的土地占用税，用好呈现搞建设用地增减挂钩结余耕地指标，从而突进耕地占补平衡指标的市场化发展。
        六、结束语
        综上所述，在耕地占补平衡的约束下要想保证乡村振兴目标落实的科学性，不仅要明确乡村土地资源的禀赋条件，还要重新规划乡村区域产业用地、生态用地、集体公益基础设施用地，从而在本质上使乡村经济发展水平得到提升。新时期的土地资源管理需要将原有的土地资源规划作为基础，在确定乡村区域土地资源现状的基础上构建耕地产能指标。强化土地资源管理效能，使乡村耕地、土地资源规范化，着力于产业融合、生态宜居及文化振兴三个方面问题的解决，继而实现耕地产能生态平衡体系的进一步优化，推动乡村振兴。
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