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新冠疫情下对浙江粮食安全问题的思考

发表时间：2020/8/7 来源：《基层建设》2020年第10期作者：杨永锋

[导读] 摘要：随着新冠肺炎疫情在全球迅速蔓延和一些国家限制粮食出口的影响，我国多地一度出现抢购米面粮油的情况。

        中央储备粮杭州直属库有限公司总经理 311112
        摘要：随着新冠肺炎疫情在全球迅速蔓延和一些国家限制粮食出口的影响，我国多地一度出现抢购米面粮油的情况。虽然抢购风很快得以平息，但浙江作为全国第二大粮食主销区，粮食安全面临的挑战仍不容小觑，必须从生产、流通、储备等方面综合施策，才能构筑起浙江粮食安全的坚实防线。
        关键词：新冠疫情主销区粮食安全思考
        民以食为天，食以安为先。粮食安全作为当今世界与能源安全和经济安全并称的三大安全之一，其重要性不言而喻，疫情之下引发了公众对粮食安全的担忧也在情理之中。那么，我国的粮食安全总体形势如何？尤其是浙江作为全国第二大缺粮省份，粮食安全面临哪些新情况和新挑战？本文就此作些初步思考和分析。
        一、我国“把饭碗牢牢端在自己手里”的底气十足
        这些年我们国家粮食连年丰收，已连续五年稳定在1.3万亿斤以上,去年粮食产量是13277亿斤,创历史新高,小麦多年供求平衡有余,稻谷供大于求,口粮绝对安全有保障。
        手中有粮，心中不慌。新冠肺炎疫情对各国粮食安全的冲击，恰恰印证了我国将饭碗牢牢端在自己手里，为应对各种风险和挑战赢得了主动。我国粮食安全的底气来自何处？
        首先，来自于党中央对保障国家粮食安全的高度重视。党中央对粮食安全问题历来高度重视，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，着眼实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。
        其次，来自于粮食生产“16连丰”奠定的物质基础。加强对粮食生产的支持和保护。同时进行高标准农田建设，推行休耕轮作试点，恢复与提升耕地地力，在耕地数量、质量上保障了粮食生产的基础能力，不断实现“藏粮于地、藏粮于技”。
        再次，来自于日臻完善的粮食应急保障体系。经过多年努力，我国已初步建立起符合国情，中央储备与地方储备协同运作、政策性粮食和企业周转库存互为补充的粮食应急保障体系。具体而言，政府储备包括中央储备粮、地方储备粮和成品粮油储备。中央储备粮是保障国家粮食安全的“压舱石”，宜存率达到98%以上；地方储备粮是保障国家粮食安全的“第一道防线”，是按照能够满足产区3个月、销区6个月、平衡区4.5月市场供应量建立的。在中央和地方储备品种结构中，小麦和稻谷等口粮品种比例超过70%。大中城市还建立了满足市场供应10-15天的成品粮油储备。除政府储备外，2004年以来，我国还连续多年对稻谷、小麦实行最低收购价收购政策，以保护农民种粮积极性，避免“谷贱伤农”。仅2019年，中储粮累计收购最低收购价粮食就达到3747万吨。目前，政策性粮食库存创历史新高，主产区普遍库存压力大。此外，粮食加工和贸易企业等市场主体建立了用于正常生产经营的商业库存。总体看，我国粮食库存充足，库存消费比远高于联合国粮农组织提出的17—18%的安全水平，特别是小麦和稻谷这两大口粮库存，约相当于一年全国人口的消费量。
        二、新形势下浙江粮食安全面临的主要挑战
        浙江是经济大省,也是全国第二大粮食主销区，人均耕地面积仅0.54亩,保持粮食安全供应非常重要和突出。习近平总书记在浙江工作时曾经指出，粮食生产退易进难，粮行米市必须稳定。并要求做到“产粮于田”，即保持稳定粮食综合生产能力和粮食产量；“购粮于市”，即建立长期稳定的粮食供应基地，搞活粮食流通，规范粮行米市；“储粮于库”，即保持稳定的粮食安全库存量；“稳粮安民”，即保持粮市稳定，确保粮食安全。多年来浙江按照这一要求加强生产、流通、储备、调控体系建设，保障粮食供给的安全。
        今年新冠肺炎疫情期间，浙江省各级政府高度重视粮食保供稳市工作，通过粮食行政主管部门、中央和地方储备、粮食加工企业的协同配合，保持了浙江粮食市场的总体稳定。值得一提的是，在饲料玉米的供应上，在浙中央储备粮在关键时刻发挥了重要作用。2月份以来，随着疫情防控措施加大，受交通运输管制等因素影响，浙江省内一些地区曾出现玉米供应紧张问题，饲料加工和生猪养殖产业比较集中的金华、嘉兴等地一度面临“断粮”危机。对此，中储粮集团浙江分公司发挥玉米库存较为充足、与地方储备品种互补的优势，迅速组织7.5万吨玉米投放金华市场，5.8万吨玉米投放嘉兴市场，及时解了用粮企业的燃眉之急，确保玉米供应不脱销、不断档，保障了当地玉米市场的稳定。
        人无远虑，必有近忧。在充分肯定我省应对疫情、保供稳市取得成绩的同时，也必须清醒地看到浙江粮食安全面临的困难和挑战。
        （一）省内产需缺口持续扩大，全省粮食供求平衡难度增加。
        浙江省是全国有名的“渔米之乡”，素有精耕细作的传统，解放后至80年代粮食生产曾自给有余，是全国第一个粮食平均亩产上“纲要”、超千斤的省份，还“南粮北调”支援全国。但随着二三产业的崛起和城市化步伐的加快，耕地面积逐年减少，加上种粮比较效益低，农村劳动力加速转移等多种因素，广大农民算算经济账，“三三得九”不如“二五得十”，农业耕作制度逐渐由一年三熟改为一年两熟，有的地方干脆一年一熟甚至抛荒，导致播种面积和粮食产量自1984年达到历史最高点后一路下滑，产需缺口不断扩大，自给率持续降低。根据有关资料，近10年，我省多数年份粮食产量在750多万吨，年消费量在2300万吨左右，但2018、2019年粮食产量均跌破了600万吨，粮食自给率已不到30%。今后一个时期，随着经济社会的持续发展和我省居民粮食消费、膳食结构从过去满足于吃饱向追求吃得好转变，全省粮食供求平衡的压力必将进一步增大。
        （二）粮油市场主体发育不够，流通秩序与效率有待改善。
        我国粮食流通格局已呈现“北粮南运”“中粮西运”态势，但全国统一的粮食大市场尚未有效建立。我省粮食购销市场化改革后，粮油供给市场主体多元化，粮油供给的小、散、弱状况明显。目前，国有粮食企业在流通环节所占市场份额已很小，省内市场供应主要依靠民营企业和个体经营户。据了解，目前全省1500多家粮食批发商中，粮油批发经营量90%以上为中小型企业，以民营企业和个体户为主；在零售环节，全省2万多个粮油零售网点基本以个体为主。粮食流通组织化程度较低，粮油质量安全隐患较多，流通方式相对落后，难以保证粮油持续稳定供给。
        （三）粮食物流基础设施相对落后，粮食流通的制约因素突出。
        我省每年上千万吨的粮食缺口，必须依赖国内采购及进口解决，需要一个稳定的调运供应通道体系，以确保全省粮食流通的长期稳定，保障我省粮食安全。但目前，全国跨省市粮食物流体系尚未完全形成，跨省市粮食物流通道不畅，特别是东北粮食主产区离我省路途遥远，又受铁路入关瓶颈制约，一旦出现粮食紧张，可能陷于“远水解不了近渴”的困境。同时，省内粮食物流通道设施仍比较落后，受管理体制与投资主体制约，粮食物流节点建设规划统筹不够，布局不完善，粮食流通散粮化水平不高，流通成本高、效率低。
        （四）现有储备粮品种结构不尽合理，粮食安全存在一定的隐患。
        由于多种原因，目前浙江粮食流通、加工企业和农民的粮食库存都很少，政府储备粮在稳定粮食市场中的“主力军”作用凸现。然而无论是中央储备粮还是地方储备粮，在库存总量上虽然有保证，但储备品种结构不尽合理，除了以原粮为主、成品粮少的“特点”外，还存在早籼谷偏多、晚粳谷占比低、高档优质粮更少的问题，这与全省城乡居民口粮以粳米为主的消费需求有较大差距。

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而且，原粮转化为成品粮，又受到加工企业布局、加工能力大小等多种因素的影响，现有储备粮在平衡粮食供求、稳定粮食市场方面的作用将大打折扣。
        三、多措并举构筑浙江粮食安全的坚实防线
        粮食安全是一个庞大而复杂的社会系统工程。保障粮食安全不能仅从经济方面考虑，还必须从政治、外交、贸易等诸多方面加以综合考虑；不能仅从一省、一国考虑，而必须将粮食安全置于全球经济、政治框架内全面考虑；不能单靠国家、政府唱“独脚戏”，必须动员地方、企业、农民和社会各界广泛参与，形成“大合唱”。
        鉴于浙江的人口、资源、粮食和经济、社会发展的总态势，在新形势下要实现浙江粮食供求基本平衡，必须在“确保生产能力、控制产需缺口”的前提下，充分发挥市场配置资源的作用，进一步强化政府对粮食安全的宏观调控职能。
        （一）以保护粮食生产能力为着力点，建立省内粮食生产可持续发展的支撑体系。
        居民粮食需求量包括直接消费量（口粮）和间接消费量两个方面，而保证居民直接粮食消费量是粮食供求稳定的根本。统计资料显示，改革开放以来，随着人们生活水平的提高和消费结构的改善，浙江城乡居民的年口粮直接消费量在1984年达到293公斤（原粮）的历史最高水平后开始逐年回落，目前约为120公斤(农村居民150公斤、城镇居民110公斤)，按2019年全省5850万常住人口计算，口粮直接消费量为700万吨左右。而2017年前，浙江省每年粮食总产量都稳定在750万吨以上。因此，只要采取有力、有效措施，我省粮食产量恢复到700万吨是完全有可能的。在具体对策措施上，要抓好以下四方面工作：
        1、坚决守住耕地红线。基本目标是，全省耕地保持在3000万亩以上，确保粮食生产能力不低于300亿斤，关键措施是保护好、建设好、利用好1500万亩标准农田和800万亩粮食生产功能区，在正常年景实际粮食产量稳定在口粮直接消费需求的水平上。
        2、加大农田基础设施投入。重点是围绕1500万亩标准农田，继续加强水利设施和农田基本建设，努力改善农业生产生态环境，进一步提高粮食旱涝保收能力和农业整体实力。
        3、提高单位面积产量。各级政府要增加资金投入，加快实施“种子工程”，组织科研院所、农业院校合力开展优质、高产、高效粮食品种的研发，积极推广应用先进适用农业技术措施，进一步提高粮食单产水平。
        4、推进粮食产业化经营。按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励农民通过转包、出租、互换、转让和股份合作等方式，加快土地使用权的流转和集中，发展多种形式的适度规模经营。同时，大力推进粮食产业化经营，提高粮食生产的组织化程度，为稳定生产、稳定粮源奠定基础。要进一步完善粮食的补贴方式，按照市场化取向和调控保护相结合的原则，合理构建适合我国国情的农产品价格形成机制，稳妥推进粮食目标价格改革。
        （二）加快粮食市场建设，建立畅通、高效的粮食流通体系。
        1、建立和完善粮食市场体系。作为粮食主销区，培育粮食市场、搞活粮食流通是保障我省粮食安全的必然选择。要把着力提升粮食仓储调运能力作为重要举措，发挥我省的区位优势和港口航运优势，打通粮食物流通道，扩建完善各具特色的专业粮食批发市场，大力培育经营规模大、竞争能力强的粮食市场主体，形成连接省外、接轨国际、运行规范、竞争有力的粮食物流和市场体系，让更多的粮食在我省流通，使浙江成为我国重要的粮食集散地，变粮食销区大省为粮食流通强省。
        2、建立稳定的粮源供应体系。通过鼓励省内企业到主产区建立粮食生产和加工基地，以各种优惠政策吸引主产区到浙江设点加工、销售和委托代储代销，产销区企业相互参股、合作经营等有效形式，积极开展粮食购销合作。在粮食流通国际化趋势正在加快的大背景下，我省还应借国家推进“一带一路”的东风，通过出台特殊政策，鼓励支持有实力的企业到境外建立粮食生产加工基地，投资建设仓储中转设施，开展粮食贸易，掌控国外粮源。
        3、加强沿海粮食物流节点和通道建设。要充分发挥我省区位和港口优势，立足浙江，面向全国和海外，建设完善舟山、宁波、温州、嘉兴等沿海主要城市的粮食物流节点。在浙赣、沪杭、宣杭、金温、萧甬铁路沿线建设（改造）若干粮食物流节点，发展铁路运输散粮化，实现与国内粮食主产区铁路运输的无缝连接。利用水运价格低的优势，依托京杭大运河等内河航运通道，与苏、皖、鲁、豫粮食主产区相连接。利用长江经济带建设机遇，与长江沿线粮食物流节点相衔接。活跃省内粮食市场，提高省内粮食流通效率。
        （三）进一步健全粮食储备体系，切实增强政府的宏观调控能力。
        粮食储备是保障粮食安全的物质基础，也是政府调控粮食的最重要手段。针对浙江现有粮食储备存在的短板，要着力抓好以下几项工作：
        1、优化粮食储备布局。浙江粮食产需情县域之间的不平衡性非常突出，大体可分为三类：第一类是口粮能够自给且粮食相对充裕的；第二类是口粮能够基本自给，但工业和饲料用粮需市场调剂解决的；第三是口粮不能自给，主要依赖市场解决的。与此相对应，浙江的粮食储备布局应进行调整和优化，适当减少第一类，基本稳定第二类，较大幅度增加第三类地区的粮食库存量，重点加强大中城市的粮食储备，并适当向边远山区、海岛渔区和多灾地区转移。
        2、调整粮食库存储备结构。根据浙江城乡居民的粮食消费特点，要较大幅度提高晚粳和中晚籼库存比例，使全省晚粳和中晚籼、早稻、小麦的储备结构调整为5：3：2，而且对前述三类地区也不能搞“一刀切”，如在第一、二类地区，可适当提高早稻谷、小麦的比重，以解决工业、饲料用粮需要。在第三类地区，则应加大晚粳谷的比重，以满足居民的口粮消费需要。
        3、提高粮食加工转化能力。为确保关键时期储备原粮加工得了、成品粮供应得上，首先要加强社会粮食加工能力的培育和管理，提升粮食加工的整体水平。同时可采取以下三种办法，提高政府对粮食宏观调控的有效性。第一是适当增加人口集中、特别是地处销区的大中城市成品粮应急储备规模。第二是实行定点委托加工，平时按市场化运作，一旦出现粮食供应紧张，由粮食主管部门代表政府实行指导调控，计划加工，同级财政给予一定的补贴。第三是抓好一批国家粮食加工骨干企业，发展粮油精深加工，使之成为国家粮食宏观调控的重要载体。
        4、完善中央和地方储备的协同机制。由于中央与地方储备粮的动用权分属国务院和地方政府，并且粮食安全实行省长负责制，这就需要省政府建立统一的粮食储备应急指挥调度平台，健全储备分级动用机制，一方面把在浙中央储备粮当年可以轮换使用的品种数量直接纳入到当地保供稳市的基本库存。另一方面，如遇重大紧急情况，还可通过中储粮的垂直管理体系上报总部，经国家发改委等有关部门批准，启动临时储备粮的拍卖出库工作，以稳定市场、平抑粮价。
        （四）加快建立粮食安全预警和监测监控体系，为粮食宏观调控提供科学准确的依据。
        重点要建好两大机制：一是市场价格预警预报机制。要以粮食初级批发市场价格采集反馈系统为基础，以区域性大型粮食批发市场、粮食进出港和交通集散地价格信心为核心，以期货交易市场价格为先导，建立粮食市场价格预警预报体系，搞好粮食价格信息的预测预报，使之真正发挥引导生产和消费的作用，并为政府正确决策提供科学依据。二是粮食总量平衡预警预报机制。要加强对省内粮食生产、流通、消费、储备情况的动态监测，密切跟踪国际、国内粮食产需状况和市场变化，全面掌握粮食资源情况，科学分析粮食市场发展趋势，为全省粮食总量平衡提供决策依据。政府根据预测预报结果，合理确定省内粮食生产水平，并通过组织省外粮源和进口粮源，实现全省粮食供需平衡，从而将市场风险控制在最低限度。
        参考文献：
        1、蒋文杰：《我国粮食安全问题及对策》（《河南农业》2016年第10期）；
        2、叶晓云：《新常态下保障浙江粮食安全问题的若干思考》（《中国粮食经济》2015年第9期）。
        作者简介：杨永锋（1966年4月生），男，籍贯（浙江省新昌县），现任中央储备粮杭州直属库有限公司总经理职务。经济师职称，硕士，研究方向（农业经济）。