摘要：城市地下管线作为城市重要基础设施，是城市运转的重要生命线，随着我国城市化的飞速发展，对城市地下管线的规划管理水平提出更高的要求，本文通过对城市地下管线规划管理面临的问题的分析，又通过对云南省保山市实际经验的综述和总结，对我国在实际管理过程中运行的主要管理方法和以后将要面临的问题进行了深入的探讨，依据实际情况提出了一些重要的意见和建议。
关键词：城市地下管线；规划管理；信息管理；优化策略
1我国目前城市地下管线规划管理的现状及问题
1.1管理体制复杂，信息整合难
城市的地下布满各种功能各种类型的管线已经是我国地下管线的常态，由于城市职能部门职责明确，各负其责，分管各行各业，管理体系也是相互交叉进行，所以城市地下管线种类偏多，由于其管理部门不同对地下管线功能要求也就不同，所以地下管线的管理不可能做到各个部门和单位能同时同步对其进行的规划、建设以及运行、维护，我国目前就管线的管理主要还是由各个部门各自运营管理和维护，但同时各类管线在使用过程中还存在相互交织的情况，这样的现状使得地下管线具有高度复杂性。长久以来，我国对地下管线的管理始终处于各自为政的状态，自扫门前雪，各部门只对自己所管理的管线进行单一的管理，随着社会的进步和科技的发展，这种管理模式的缺陷已经渐渐地被大家所发现，要改变这种各自为政的格局就需要通过大数据平台对信息进行整合。
1.2数据标准体系不完善
应城市发展的需求我国虽然已经制定出了一系列对地下管线数据进行信息建设的数据标准，为各类管线的信息管理提出了标准，但由于管线所涉及范围太广、专业性太强、而导致这些标准在实际应用时不能面面俱到的给予各个管线部门提供精准的作用。而且实际使用中各个管线也存在太多的差异。
1.3建立信息共享利用机制难
在信息化发达的当今社会，各行各业都在加快信息化的步伐，管线管理也不例外，目前，各类的管线管理单位基于自身工作的需求，也都各自建立了与之相匹配的信息管理系统平台，以便于对本单位进行数据积累和信息专业化现代化的管理。但是由于每个信息平台主要都是为了实现本部门的快捷管理而建立的，所以要想将整个城市地下管线的各个部门的系统平台进行整合其中的难度可想而知，无论是从平台管理上还是从技术兼容上都很难做到，这样的现实情况给信息系统平台整合带来难题。下面就举例说明下：云南省保山中心城市主要的管线地理分布和所用平台及数据来源进行列表对比（表1）。通过表格所列举的管线情况可以看出每个职能部门都对自己管辖范围内管线进行了规划、建设、管理，也建立了专用的平台，这些措施的建设对城市管线建设积累了大量信息数据，也成为地下管线管理良好的基础，但是由于信息技术不成熟，不能将各职能部门所用的平台进行综合管理，这样一来就对管线信息整合带来了限制，也对地下管线提高效率起到了重大影响。
表1 云南省保山中心城市专业地下管线权属单位信息化建设情况
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1.4信息更新不及时，体制不健全
地下管线的管理是一项长期而又复杂的过程，由于地下管线从规划到建设运行再到管理都需要很漫长的周期，要进行长期的数据管理，由于它具有这样的性质，所以也导致它的信息化建设和管理机制相对较难。地下管线普查工作虽然初步完成了，但是在实际生活中由于管线的信息是需要及时更新的，所以它的持续性质会要求后续信息快速更新，才能与实际运维过程中达到准确和符合现实工作生活需要。但是，在现实工作中，各类地下管线在施工前必须要根据城市规划建设的相关法律法规进行施工，完成后还需要将施工档案进行提交。但是由于我国目前管线管理没有建立有效的信息更新机制，所以各建设单位和专业管线单位在进行施工时不能做到将地下管线变动情况及时主动的汇交。
2云南省保山中心城市地下管线信息建设与管理的主要经验
2.1信息建设与管理的主要做法
2.1.1成立综合信息管理职能机构
为了更好的管理地下管线成立综合管理机构，将管线的信息化集中管理提到重要工作内容，我国许多城市也都在此项工作上有了重大进步，经验也逐渐丰富起来，同时也向具有先进管理技术和经验的国家借鉴成功的经验。基于上述情况云南省保山市2018年以来成立了市、区两级城市地下管线管理中心（主体架构初见雏形）。其中市级中心负责全市地下管线综合信息系统的开发和维护，制定全市的管线综合信息管理数据标准和政策规范，指导区级中心的工作开展，并在区级数据信息的基础上进行全市管线信息的汇总、整合、更新和利用，以形成全市地下管线信息的“一张图”和动态更新系统。区级中心则基于全市统一的信息系统和数据标准进行辖区范围内管线信息数据的收集、整理、更新和利用，配合市级中心开展技术开发和综合利用。通过市、区两级联动和分工配合，有效动员了不同行政层级的管理资源，既保证了快速实现管线综合信息普查和动态的及时更新，还突出了市级中心的综合管理职能，逐步的健全地下管线信息统一管理和资源的共享机制。
2.1.2对综合信息管理制度体系进行建立与完善
为了保障管线规划水平的提升，就需要大力加快管线各个信息系统的整合衔接，从这个目的出发云南省保山市首先从各项标准和规范以及审批流程等各个方面着手，将与其相关的各类制度体系进行建设和完善。云南省保山市于2018年发布了各类相关的标准、技术规程等，为全市地下管线的整合提供了依据。又于2019年，又对2018年的城市规划进行了补充，建立了竣工测量成果汇交制度，将回执单和电子数据进行汇交，为城市地下管线管理的部门提供技术上的支撑。通过上述的这些工作，进一步将汇交制度完善，从行政管理入手，在制度上为竣工测量作为信息动态更新提供了制度保障，也是最重要的首要途径。
2.1.3完善信息收集、存储及动态更新管理体系
信息的收集工作相对范围较广，工作量较大，要对其进行完善需要我们首先做好以下几项工作，首先是探测普查，就是将公共区域的数据进行查实收集，然后是将竣工测量的数据向相关部门收集，修补测是在应用的过程中随着数据的变化随时进行补测收集等等。在这几个方面中普查、修补测的数据是可以在规划、质量检查后直接录入数据库；而竣工测量的信息则需要按照市级的具体要求并在相关部门审核完成后录入基础信息库。又通过实地核实等方法对已发生变化的区域进行数据修测，对未覆盖区域通过开展补测将信息进行修补，对管线的数据进行上述措施后实现了动态更新与维护。
2.1.4综合信息的有效利用
采用对一边采集一边应用的方法，使得地下管线信息准确性和变动性及时显示出来，同时也为城市规划与建设等工作的开展提供真实有效的信息，对城市管理的成果显著，可见管线信息一体化的管理在城市的发展中发挥了显著的作用，即保障了城市的快速发展又加强了环境的保护，又为消除“拉链马路”现象提供信息技术支撑。与此同时，该市在此基础上又通过现有数据进行分析，合理的将地下管线间的安全性能进行分析总结，使各个管线的主管部门和权属单位对管线有更进一步的了解，这样即能及时的将管线的安全隐患排除，又能对其起到预警作用，解决了管线的安全和运维问题。
2.1.5促进信息的互通共享
地下管线信息完成收集和入库后，如何进行互通和共享又是一个棘手的问题，面对新的问题，保山市又针对共享和共建的有关问题进行了有序深刻的研究，通过研究后出台了顶层设计方案，对管线的地理空间信息进行共享交换平台建设（发布该图1）。目前，该项工作已经以给排水专业进行试点，将共享的信息进行动态更新，在平台符合各项相关规定的前提下满足用户的多样需求。为了保障网络信息的安全，平台还将访问根据需要设备了权限范围。
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图1 云南省保山中心城市地下管线信息互通共享平台结构图
2.2云南省保山中心城市面临的主要挑战
2.2.1地方立法滞后
在城市地下管线管理过程中，我国出台了相关的法律法规来指导地下管网的管理，促使管理规范化。但是在实际的管理中，城市地下管线所涉及范围太广、专业性太强、行业标准多，加之地方地下管线“硬软件”发展滞后等种种因素制约，导致地方立法很难整合统一标准开展规范化的城市地下管线规划管理。在这种情形下，首先健全地下管线信息管理中心工作机制，加快完善“硬软件”基础设施建设，并从实际出发，立足长远，快速对此项管理进行地方立法管理，通过相关法律进一步对地下管线实行规范化的管理；通过立法来明确管线相关部门的职责，对管理进行合理运用和维护，这种长效机制在当今社会已经刻不容缓。
2.2.2管线建设管理亟需长远规划
在我国地下管线的信息管理工作处于起步阶段，随着数字化的发展，城市也将发展成为数字化城市，在这个形势的驱动下，地下管线信息管理作为城市规划建设、运行管理和应急需要的重要组成部分，也就必须要开启其数字化的进程，这样的情况下就要求各个职责部门确立目标、确定实现路径，为城市发展提供可靠的管线信息，只有对城市地下管线进行合理的规划或编制综合规划，才能为城市未来的发展起到保障的作用。
2.2.3管线数据未实现全面信息化
查阅其他城市过去多年实践经验，加快推进管线信息化进程，是满足管线规划设计与建设以及安全运行管理的需要，鉴于该情况，云南省保山市于2015年就完成了探测普查工作，又于2018年在地下管线普查基础上编制了各专业规划（如图2），但是在普查过程中发现管线数据尚未完全将全部城市建设区进行覆盖。这一发现使管线信息化的实现提供了最大思考，想要将管线信息资源的经济效益和社会效益最大化的发挥，就必须立足接地气和长期效益，加快推进城市地下管线规划建设的全面覆盖，同时还要规范和统一管线信息系统建设的技术要求，并将管线信息数据进行一系列融合，以致达到实现信息资源共享和实际应用的目的，有效为相关技术标准体系提供数据资源。
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图2云南省保山中心城区给水工程规划图
2.2.4亟待探索管线信息一体化建设
通过近几年的共同努力，目前保山中心城市地下管线规划和建设已基本全覆盖，但地下管线信息共建共享长效机制尚未形成一整套的城市管线综合管理信息系统，想要实现其长效机制，仍任重道远。保山市应结合城市发展实际，大力引进国内外先进技术和管理经验，依托保山大数据平台和地理信息系统（GIS）技术，主动探索地下管线信息共建共享的长效机制创建新模式，采用计算机三维技术，逐步实现地下管线数据信息一体化建设，以及动态更新与专业属性数据的整体同步，从而有效避免地下管线在规划建设过程中相互冲突、管理失衡的问题发生，更好为后续管线工程提供信息技术支撑。
3优化策略
3.1加快建设完善规划管理的法律体系
目前，我国缺乏城市地下管线规划管理等综合性法律法规，对指导地方开展地下管线综合管理工作缺少法律法规和政策依据，在这一领域国家有待加强健全完善综合性标准体系。近几年，该市虽然制定了《保山市市政工程管线规划建设管理办法》等相关地方法规和规章，以此来指导推进相关工作，但缺少综合性上位法的依据，对地下管线规划管理的指导性和操作性不强。为此，建议从国家层面应尽快研究出台地下管线综合管理等方面的法规，健全相关配套规章制度，建立完善地下管线综合标准体系，为地方地下管线资源的统筹利用和科学布局、规划审批、建设管理、信息整合等工作提供法律法规和政策依据。
3.2优化和完善规划管理的组织机构
城市地下管线是城市的“血管”和“神经”，事关城市发展的大事。目前，大多数城市的地下管线信息管理部门主要为企事业单位，这些事业单位的行政层级较低，时有与诸多行业主管部门在沟通协调上存在许多困难，导致工作推进慢和落实难。为此，建议成立地方城市地下管线综合管理委员会，其委员会主任由地方政府主要领导兼任，对地下管线的规划、建设和管理进行决策，并下设城市地下管线管理部门，主要承担搭建数据信息平台、编制综合规划、统筹协调管理等地下管线具体业务工作。
3.3尽快组织编制地下管线综合规划
随着我国经济步入新常态，国家对城市地下管线规划编制、建设管理工作越来越被重视，但有些中小型城市由于长期地下管线分布不清、探测技术落后、普查数据缺失等因素，为以后的管线规划编制、建设实施带来了诸多困难，着力解决规划与建设管理不协调、不匹配已成为当前棘手问题。就上述情况，建议中小型城市，坚持规划引领，以城市总体规划、控规为依据，深入开展地下管线探测普查工作，广泛收集和整理基础数据，摸清分布，补齐短板，统一采用国家坐标系和高程系（例如：2000国家大地坐标系和1985国家高程基准）作为空间定位基础，尽快编制城市地下管线综合规划，以此打破行业主管部门各自为政的混乱局面，解决城市总体规划对地下管线的实际可操作性较差的问题，为城市地下管线综合规划管理提供规划控制依据。
3.4大力推进城市 “一张图”建设
据了解，目前我国有些中小型城市地下管线还存在基础设施薄弱、历史遗留问题多、未批先建时有发生等规划管理缺失问题。建议：一是加大城市地下管线普查力度，购置先进探测设备，对城市盲区、非公共区域的管线从纵到底、横到边的全面普查敷设现状，搞实普查数据并整合入库，实现信息资源共享；二是以规划引领地下管线建设，坚持基础设施先行，本着从解决历史遗留问题提高民生福祉出发，夯实基础设施建设，不断提升区域承载能力，全力打通城市地下管线规划建设“最后一公里”瓶颈；三是坚持“一张蓝图干到底”，理顺地下管线规划审批及规划核实程序（图3），明确项目选址、工程建设、竣工验收等内容，严格规划审批和规划核实；大力推进地下管线“一张图”建设，充分发挥管线规划管理的“软”基础设施功能，将作为今后管线信息管理建设中的重要内容。
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图3 云南省保山中心城市地下管线工程规划核实流程
4结束语
通过上述各种措施，优化城市地下管线规划管理机制，将对保山城市地下各类管线的有序合理规划布设地下空间，全方位实时对管线的走向、位置、管径、埋深及管线权属等信息进行数据更新和动态管控，为实现保山构建地下管线“一张图”统筹规划及结束“拉链马路”现象新格局具有一定参考意义，也对未来城市规划、建设和管理工作带来革新。
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