耿丹
昌邑市自然资源和规划局，山东省潍坊市昌邑市，261300
摘要：随着昌邑市经济转型升级不断深入，建设用地供需矛盾更加凸显，城镇低效用地在一定程度上阻碍了经济结构优化。近年来，昌邑市高度重视低效用地清理处置工作，将低效用地再开发作为转变经济增长方式的重要举措。本文拟对昌邑市辖区内城镇低效用地现状进行梳理，分析形成原因并提出再开发对策，为同类型中小城市的低效用地认定与改造提供思路。
关键词：昌邑市；城镇低效用地；再开发
昌邑市位于山东半岛西北部，潍河下游，北濒莱州湾，西与潍坊市为邻，南与高密市、安丘市毗连，属环渤海经济圈，是中国丝绸之乡、中国溴·盐之乡，2019年度全国综合实力百强县市，全国文明城市。2019年，辖3个街道，6个乡镇，总面积1627.72平方公里，常住人口56.45万人。
依据昌邑市2019年土地利用变更调查数据，昌邑市土地总面积162772.64公顷，其中，农用地面积99031.35公顷，占土地总面积60.84%，建设用地面积34630.09公顷，占土地总面积21.28%，其他土地面积29111.2公顷，占土地总面积17.88%。
1城镇低效用地现状
1.1城镇低效用地内涵
城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的权属清晰，但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地[1]。主要包括产业转型升级类、城镇更新改造类、用地效益提升类等[2]三种类型。
1.2低效用地分布情况
根据城镇低效用地认定标准[2]，经过外业调查和内业认定，共确定昌邑市城镇低效用地15宗地块，涉及棚户区8宗，企业7宗，合计156.7080 公顷，用途主要为城镇居民住宅、其他商服用地以及工业企业用地。
从空间分布看，涉及都昌街道吴家庙村、高家道照村、后埠村、前埠村、东褚村、南褚村、北褚村、长埠村8个村棚户区改造用地，共计124.3371公顷，2宗商业用地共0.5095公顷，占低效用地总面积79.5%。柳疃镇工业用地3宗，共3.7702公顷，占低效用地总面积2.5%。奎聚街道商业用地1宗共0.4250公顷，占低效用地总面积0.3%。下营镇工业用地1宗共27.6662公顷，占低效用地总面积17.7%。
2城镇低效用地形成原因
城镇低效土地由来已久，成因复杂，既有政府土地供应政策执行、监管方面的原因，也有用地单位自身资金不足、技术落后的问题。
2.1历史原因遗留的棚户区低效土地。
一类是在城市开发建设中由于各种原因被遗忘的角落，属于历史遗留问题。另一类是在城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区、简易房、临时住房。这些区域危旧平房集中，且结构简单老化，周围市政基础设施不足，阻碍了城市化发展进程，降低了土地利用率。
2.2政府土地调控力度不足。
为发展实体经济，政府对工业用地价格执行保护政策，昌邑市内工业用地平均出让价格仅为经营性用地的30%左右。低廉的土地取得成本使得企业“多占少建”。例如，工业园区内某企业拿地后，仅用少部分土地建设厂房及配套设施，使得一个厂区内就出现60%以上空闲土地，造成亩均税收低。还有个别企业“圈地”“囤地”思想严重，想土地价格抬高后再转让获得暴利，竞得土地使用权后不开发或投入少量资金开发，形成闲置低效土地。
2.3“两规[3]”管理脱节。
建设项目使用土地需要符合土地利用总体规划和城市规划，这两项规划分别属于不同部门管理，这就出现了有的地块在符合土地利用总体规划的前提下进行征收、供应，但在开发建设时却被告知不符合城市规划，导致无法开发利用。这些地块实际上已经供应而无法使用，只能等着新一轮规划调整，从而带来了土地闲置的问题。
2.4建设强度监管不足。
自然资源部门在进行土地供应时，如果没有执行建筑密度、容积率等建设强度指标或把关不严，就相当于将土地投入到产能落后的项目上，造成土地开发利用强度达不到标准现象。同时，建筑密度、容积率等的后期监管又属于不同管理部门，部门之间信息不互通容易导致监管缺失，出现某些企业达不到建设标准但仍然在使用土地的情况。
3低效用地再开发的对策
近年来，昌邑市按照“立足存量抓挖潜，节约集约促发展”的工作要求，加大存量土地盘活力度，加快推进土地资源“腾笼换鸟”，全力推进辖区内闲置低效土地盘活工作。
3.1编制并严格执行棚改用地供应计划。
自然资源部门会同住建部门制定棚户区改造用地年度供应计划，并根据供应计划将棚户区改造和配套设施年度建设任务落实到地块。严格依据经批准的控制性详细规划，确定棚户区改造地块的开发强度、套型建筑面积等规划条件，以及建成后交付政府或政府收购的条件等要求，作为土地供应的条件，从而优化配置土地资源，促进土地合理利用。
3.2建立弹性年期出让机制。
积极推行工业用地弹性年期供应制度，根据工业项目产业周期确定合适的出让年限，既降低企业一次性拿地成本过高的问题，也能有效避免因企业后期资金不足等原因出现的新的闲置低效土地。潍坊昌海化学有限公司以弹性年期方式获得67亩土地使用权，使用年期40年，为公司节约用地成本约200万。
3.3加快建设高标准厂房。
在符合城乡规划、产业发展布局规划和不改变用途的条件下，鼓励企业进行技术改造、通过建设多层厂房实现提质增效，促进土地节约集约利用。山东德澳精细化学品有限公司，实施了技术改造提升，建设了单层高度5米的5层车间，在多层车间的基础上合理安置配套设施，减少了厂房占地面积，大大提高了土地利用率和空间利用率。
3.4利用闲置土地开展二次招商。
对占据闲置土地资源的企业，通过产权转让、资产置换等方式，利用土地开展二次精准招商，引进新上项目落户。聘请专业机构对低效土地、地上建筑物等进行全面评估，通过托管、置换等过渡办法，将企业纳入低效土地数据库集中管理，新落户项目必须优先选择项目库所在地块落户，最大限度盘活闲置存量资产，实现土地集约化利用。
原山东天利达能源股份公司222亩闲置低效土地，通过“腾笼换鸟”方式转让给昌邑灶户盐化有限公司追加投资使用，容积率由0.6提高至1.3，投资强度由不到100万/亩提高到225万/亩，提高了土地节约集约利用水平。
参考文献：
[1]国土资源部.关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知[Z].2016.
[2]山东省人民政府办公厅.《关于推进城镇低效用地再开发的意见》[Z].2020.
[3]卞大亮.扬州市城市闲置低效用地成因及防控对策研究[D].南京：南京师范大学,2020.
作者简介：耿丹（1989-），女?，籍贯：河北保定，民族：汉族，职称：工程师，学历：硕士，研究方向：地质资源和地质工程。昌邑市自然资源和规划局，山东省潍坊市昌邑市，261300