袁苏龙
广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 510315
摘要：在开展全域土地综合整治过程中，尤其是城市近郊区，存在乡村与城市化形态共存的局面，既要在乡村治理背景下促进经济发展、乡村振兴；又要在城市化发展背景下保留乡村传统功能与环境发展。如何统筹城乡关系，以新发展理念引领乡村发展，是亟待解决的关键问题。文章梳理了土地整治的发展历程和内涵演变，阐释了土地整治从低阶向高阶演变的现实必要性，最后以广州市增城区朱村街神岗村为例，研究全域土地综合整治的优化路径，通过整体推进朱村街神岗村农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作，实现优化当地生产、生活和生态空间格局，改善农村人居环境，促进耕地保护和土地集约节约利用，推动乡村一二三产业融合发展，助推乡村振兴，为广东省继续推动全域土地综合整治工作、乡村振兴发展提供借鉴与参考。
关键词：城乡融合；全域土地综合整治；设施农用地整合；乡村振兴；指标互换探索
1 引言
土地整治是土地整理、土地开发、土地复垦和土地修复的统称，意将零星分散、低效闲置、污染破坏、未利用或退化的土地加以综合整治，是为满足生产、生活、生态的需求下人类在土地利用中不断建设和重新配置土地的过程。一般的土地整治活动主要包括：农村建设用地的整治、城镇建设用地整治、大型建设项目（工矿、交通、水利等）用地整治、高标准农田建设、耕地提质改造、临时用地及灾毁土地的复垦、土壤污染修复等。
传统的土地整治主要以单一要素的整治为主，且更注重于从微观层面上的工程建设而缺乏产业的引导，由此会导致整治成效不佳、工程重复建设等情况的发生，造成资金与资源的浪费。与传统的土地整治相比，新时期的土地整治主要特征是绿色化的土地整治，整治目的主要包括提升农地质量、建设生态农田、修复受损土地、改善人居环境、实现乡村振兴等。它要求土地整治应以改变单一整治项目为主，基于乡村振兴和生态文明建设的视觉和理念，进行全域的规划和设计，发挥乡村在优势资源、传统景观等方面的优势，实行村庄更新与生态修复相统一、资源整合与文化传承相统一，以增加乡村振兴的内生动力，增强土地综合整治对全域经济社会发展和生态可持续的支撑保障能力。
全域土地综合整治起源于浙江“千村示范、万村整治”工程，该工程在实际实施中取得了良好的成效，并且获得了国际上的充分认可。为了让更多地区受益，提高土地效益，引导一二三产业的融合发展，振兴乡村经济，国家于2019年正式推开了试点工作。试点开展以来，各地提出了各种丰富的整治模式，本文结合增城区朱村街神岗村全域土地综合整治试点方案编制工作，探索城郊村土地综合整治的实施路径。
图1 土地整治发展历程
2 全域土地综合整治实践案例
2.1项目基本情况
神岗村位于朱村街西南部，地形以山地丘陵为主，地势南高北低，中部及北部是平地，南部是山地丘陵，平地部分整体高程在20m以下，坡度在0-20之间，适宜水田等农业用途。西福河自村西侧、西北部向东南穿过，并与村内主干灌渠朱村运河相通，境内水系发达，有充足的水源保障。
根据2018年度土地利用变更调查成果，神岗村土地总面积为326.55hm2,其中农用地247.13hm2（耕地74.71hm2，其中水田65.53hm2），建设用地59.97hm2（城镇村及工矿用地45.08hm2），未利用地19.45hm2，分别占土地总面积的75.68%、18.36%和5.96%。村总人口为1718人，总户数为686户。村民收入来源主要为外出务工及耕种，养鸽。
图2 现状存在的问题
2.2 布局结构优化
根据整治区域的现状分析和目标定位，优化神岗村布局，形成“山、水、农、居”的村庄结构。“山”：以南部丘陵为主导的生态种植与游憩区。“水”：依托西福河的滨水景观休闲带。“农”：村庄中部的现代化农业种植养殖业发展区。“居”：村庄北部生活居住区。
图3 “山、水、农、居”的村庄格局
2.3 用地的综合整治
对现有建设用地的腾挪、现有设施农用地整合、现有农用地的整治，形成集中连片的用地布局，以促进规模化生产和土地集约节约利用。
通过腾挪整治黄塘、鸦埔、丰湖、神岗四个村的建设用地，共整合形成建设用地10.55hm2；对黄塘的现有分散设施农用地整合，形成设施农用地5.18hm2；对农用地的整治，垦造补充水田22.11hm2，形成高标准基本农田5.53hm2。
永久基本农田的调整：因旧村更新改造整合的建新区域涉及永久基本农田布局调整，须调出基本农田面积2.31hm2，根据相关要求，在神岗村内补划并新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案纳入神岗村村庄规划。
历史建筑的保护：历史建筑为整治区域文脉的传承，神岗村现存历史建筑为鸦埔祠堂、黄塘祠堂和赵越古庙，为村民拜神祈祷和集体活动的场所，承载着村民对村文化的表达。在整治中充分考虑历史建筑的历史风貌和现状条件，对其进行在不破坏原有形式的条件下进行修缮，做到修旧如旧。
划定土地利用功能分区：分为生活居住与产业发展区、现在农用示范与观光去、规模化养殖与产业融合区、生态种植与保护区。
3 全域土地综合整治路径的探索
3.1以设施农用地整合为手段的乡村产业发展引导
在土地整治的过程中一般大家较为关注耕地和建设用地的整治，设施农用地虽然承担了较多的乡村经济贡献，但由于其既不能产生指标又不能用于建设故较少得到关注。对于乡村经济的发展，整合盘活好设施农用地是一个重要的措施，在此针对神岗村的整治进行设施农用地高效利用的探索。
产业发展存在集聚效益和规模效益，机械化与现代化的生产经营模式也能较大的提高生产效益。在缺乏外部投资的情况下乡村产业的生长模式一般为散点式生长，由于缺乏组织，多以个人承包的形式，难以形成规模。在神岗村的整治过程中，神岗白鸽在村民中已经形成了一定的养殖规模，并在市场上有部分知名度，但是在调研中发现，神岗村白鸽养殖多为单户或几户人进行一个养殖基地的设立，且零星分散，由此导致：一是不利于扩大化生产和机械化生产，二是由于每个养殖基地都会圈占外围用地导致土地资源的浪费，三是小规模的生产无法承担养殖排泄物的净化处理而容易导致水资源和土地资源的污染。
针对上述问题，一般情况下只能在村庄规划和批准设施农用地时进行一定的管控，单一的整治很难平衡耕地、建设用地与设施农用地的关系。在全域土地综合整治的情况下，可以通过开发、复垦、修复、建设等综合措施进行整治调整，从而保障了在耕地数量不减少质量有提升不新增建设用地指标的情况设施农用地能够得到整合，在提高土地利用效率的同时也有充足的用地用于养殖产业的规模化生产，大大的提高生产效率，以此来提高村民生活水平，振兴乡村产业和经济。
3.2针对不同资源本底探索指标互换
在整治过程中不同的地域会有不同的资源本底，有些区域水资源丰富能够承载较多的水田，有些区域地势平坦适合耕地的开发，有些区域靠近城市并处于城市发展轴但由于用地指标的限制而难以展。进行全域土地综合，要较好的平衡保护与发展的关系就要针对不同的资源条件在更大区域范围内探索一套指标平衡的方法。
由于耕地、基本农田的保护目标及建设用地的指标分配一般都以县（区）为单位，在全域土地综合整治过程中，可以探索指标互换的形式。在保障全县（区）的保护目标的情况下，针对水资源优势镇、村可以探索垦造水田，以水田按一定的比例换取建设用地的指标；在耕地后备资源充足的地区，可以探索以开垦耕地的形式进行指标互换；在拆旧复垦潜力较大的区域，可以探索腾退建设用地以建设用地指标换取耕地指标的形式。通过此形式，一方面能够保证耕地资源得到良好的保护，另一方面也能达到有充足的用地和指标用于产业发展，通过全域土地综合整治融合产业用地、改善人居环境、推动乡村振兴的目标。
4 结语
全域土地综合整治是一项系统工程，需要多部门的统筹协调。本文以广州市增城区朱村街神岗村全域土地综合整治试点为例，通过农用地整理、建设用地整理和生态修复，夯实乡村振兴生产体系，改善农村生活面貌；通过完善生活功能，改善人居环境，传承历史文化，优化产业结构，保障社会公共利益；通过保护耕地和基本农田，增加耕地面积，提高耕地质量，突破耕地占补平衡瓶颈，实现区域内土地的多功能开发和高效利用，提升土地价值；通过保护耕地和基本农田，提高项目区内耕地质量。践行看得见山、望得到水、记得住乡愁的生产生活方式，以期对今后乡村振兴发展提供有参考价值的借鉴。
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