汤锡曼
温州交运集团有限公司，浙江 温州 325000
摘要：TOD模式是以公共交通为导向的城市发展模式。TOD作为一种集高效、开放、共享、激活等特性的城市发展新模式，通过土地使用和交通政策来协调城市发展过程中产生的交通拥堵和用地不足的矛盾，对资源有效利用、解决“城市病”、“产城融合”都起着巨大的作用。本文结合温州市区公交客运场站规划建设实际，在TOD综合开发建设及实践作一些研讨。
关键词：交通场站 TOD综合开发 问题及建议
TOD交通场站综合开发是通过利用场站用地资源进行“交通+X”的开发模式（X可为商业、办公、居住等服务功能），除交通重要职能外，通过资产溢价收益和物业经营收益的手段，获得提升土地集约、缓解建设用地紧张、增强交通服务能力，具有重要的经济和社会效益。
一、温州交通场站TOD模式现状及发展前景
温州位于浙江省东南部，瓯江下游南岸，地处沿海山地丘陵区。人口多、平地少，土地资源紧缺，人均建设用地仅为全省人均建设用地55%，是个典型“地小资源少”的城市。改革开放以来，温州城市建设快速发展，场站建设也取得了较大进展，但主要是向郊区外蔓延，由此造成不少资源浪费和紧张。TOD模式即transit-oriented development，是以公共交通为导向，然后以公交站点为中心、以400～800米（5～10分钟步行路程）为半径建立中心广场或城市中心，能够使公共交通的使用最大化的规划设计方式。它通过土地使用和交通政策来协调城市发展过程中产生的交通拥堵和用地不足的矛盾，从而达到资源利用的最大化。资料显示，温州市区现有的公交客运场站具有明显的区位优势，如汽车新南站、新城站、牛山客运中心、汤家桥公交综合体，蒋家桥、广化桥等均位于温州中心城区，土地价值寸土寸金；瓯海交通中心、滨海交通枢纽中心、潘桥物流园分别位于瓯海中心区、经济技术开发区滨海园区、潘桥国际物流基地的核心区，未来升值潜力十分巨大；状元桥村、十里亭公交巴士中心用地分别是温州中心城区向东、向南发展的必经之地，发展态势良好。各站场建设依托日益成熟的BRT快速公交沿线，必然为区域经济发展注入新活力，成为城市转型发展的重要支撑。
二、场站建设TOD模式目前存在的问题
TOD模式在美国、日本推广已很有规模和成熟。但在国内，目前除了香港TOD模式较为成熟之外，多数城市对TOD模式还处于展开和尝试中。在我们这几年的实践中，场站建设推进TOD模式目前主要存在如下几个问题：
1、TOD模式还处于初步认识阶段，对其真正的意义和重要性认识不足。
TOD模式虽然发端于上世纪，但真正为我们所认识还只是近几年的事，对于大多数人来说，其发展理念和重要性还没有被人们所重视和认识，更谈不上有深入的研究。由于处于初始阶段，许多规则和战略目标就显得不明晰，以致在推进这项工作中遇到一系列问题，得不到地方政府应有的解决和支持。
2、存在交通场站TOD开发建设模式困局。
目前TOD场站开发在实际操作中主要以政府“协议出让”方式，让场站建设单位获得开发权和使用权，开发的全过程所得利润和风险均由建设单位独自承担，存在前期资金压力大，开发过程不专业，后续招商引资难等困局，导致项目面临长期搁置的局面;其二建设单位和开发商合作开发，采用土地“招拍挂”方式会导致开发主体不明确，开发商会在规划设计方案上往往具有很大的指向性，甚至会出现弱化交通核心功能，因此二者之间长期存在博弈的局面，从而无法确保交通功能实现以及开发收益保障。三是开发商自主开发，场站建设单位不参与直接开发。由开发商通过土地招拍挂形式取得交通场站开发权，同时负责代建交通场站功能，所得土地出让金返还给交通场站运营及补贴，在开发建设过程往往交通功能变为配建项目，区域位置不合理，甚至将容积率或是绿化用地设计在交通用地之上，无法保障交通用地正常运营。
3、场站建设与开发衔接难度大。
场站TOD模式开发往往缺少系统程序和项目建设必要规划依据，缺乏弹性规划和立体规划，因而出现了一系列衔接问题。如在场站线路规划时对沿线站点、场段商业和上盖开发带动区域经济发展，提升城市品质方面考虑不足。
场站开发后形成的交通、商业、办公、住宅等诸多功能，可能存在诸多业主的产权分割问题，使得TOD模式在实际开展过程中，往往出现土地、规划协调难，调整难度大、程序复杂等衔接问题。
4、机构不健全，人才缺乏。
场站TOD模式开发目前普遍存在专业机构不健全的问题，除自身专业机构不健全外，还包括缺乏战略合作咨询单位和决策咨询委员会。因为这是一件新事物，这方面的人才也相对缺乏，给开展工作带来诸多困难。
5、建设资金巨大，存在融资难等问题。
建设资金是确保交通场站TOD模式开发顺利推进的关键，目前在TOD模式建设中，普遍存在融资等问题，从而影响了项目的安排和进度。
三、几点建议
破解上述问题，根据实践经验，关键是要建立完善的保障措施和切实可行的制度。为此，笔者提出如下几点建议：
1、要建立完善的规划保障措施和制度。
交通场站TOD模式开发涉及功能叠加、规模提升等问题，首先要有规划保障措施和制度。这就要求：一是要强化规划衔接。包括做好与新一轮城市总体规划相衔接；场站所在片区控制性详细规划与场站定位相衔接；要与市政府有关规划与交通场站综合开发衔接。二是要尝试弹性规划。在确保交通场站功能和规模的基础上，规划容积率在技术允许的范围内给上限并设置一定的弹性空间。
2、要建立完善的政策保障措施和制度。
这就要求建立健全科学的开发体制机制。这方面主要有：一是支持综合开发产权分割。鉴于国内已有土地分层设权、分层供地的成功实践可将TOD场站建设用地为划拨国有建设用地使用权；场站上盖及周边相邻部分为协议出让或者挂牌出让国有土地使用权。二是支持政府购买使用TOD物业。在交通区位条件一般的场站由政府购买的保障房及公益性物业。三是大力争取税收减免。根据有关文件，场站综合开发返还的土地出让金依法认定为具有“专项用途”的财政性资金，准予作为不征税收入，不缴纳企业所得税。
3、要建立完善的机构保障措施和制度。
交通站场TOD模式开发，必须建立健全的保障机构，包括建立优质的专业机构和专业咨询机构。为此：一是要健全交通场站开发主体，高薪聘请具有交通场站、房地产、商业地产等领域运作经验的人才加盟。二是寻求战略合作咨询单位，建立长期的战略合作关系。三是聘请宏观政策、投资咨询、建筑设计、交通管理、项目管理、地产运营等领域知名专家，组建交通场站综合开发决策咨询委员会。
4、要建立完善的资金保障措施和制度。
要以建设开发单位为融资平台，以具体项目为融资载体，在银行贷款的传统融资模式上，建立多元化的投融资渠道。为此：一是用好资金扶持政策，严格执行土地出让金“即缴即返”政策，积极争取国家、省、市各级部门对交通场站建设的专项扶持资金。二是合理安排投资项目和进度，延缓建设开发单位的融资压力。三是创新合作开发模式，可合资组建开发公司，共担风险和责任。也可采用合作开发模式，由合作各方按合同约定，自担相应的责任。
结束语：温州市绝大部分场站开发以客运、公交为主导功能，而辅助商业功能开发几乎空白，导致场站盈利能力较为有限，在满足站场客运、公交功能的前提下，有效的TOD开发从企业自身来看，可实现“以副补主”的利益；从市场角度来看，周边群众可对交通区域优势具有商业、办公等需求；从政府角度来看，可实现场站投资主体多元化，降低财政补贴，提升土地集约利用。
参考文献：
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