上海对外经贸大学 上海市 201620
摘要：为了提升高校应急管理水平，采用比较研究法，比较分析了中国、美国、日本、新加坡等部分国家和高校在应急管理制度、组织结构、机制等方面的异同点，结果表明我国高校应急管理在应急绩效与奖惩、事前预防预警、应急管理机制的良性循环等方面需要更加完善。
关键词：高校；应急管理；比较研究；突发事件；机制；
0引言
教育部于2020年5月发布的《2019年全国教育事业发展统计公报》发布的数据显示，全国各类高等教育在学总规模4002万人，全国共有普通高等学校2688所【】。我国进入新发展阶段，国内外环境发生深刻复杂变化，各类风险挑战增多。高校汇聚了大量青年学生、专家学者，如何在各类风险压力日益增大的情况下，做好高校突发事件的预防和处理工作，是对高校应急管理能力的考验。
相较部分发达国家而言，我国在应急管理领域的研究起步较晚。美国在1970年代已开始了专门的高校应急管理研究，日本是世界上严重自然灾害多发的国家但少见巨大伤亡。本文选取中国、美国、日本、新加坡、澳大利亚等部分典型国家和部分高校，利用这些学校官网披露的应急管理信息、国内外文献资料、布尔逻辑算法搜索到的信息等，在中外对比中巩固长板、弥补短板，以期提升高校应急管理水平。
1高校应急管理的概念界定与突发事件类型比较
应急管理，在《中华人民共和国突发事件应对法》中，描述为针对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。本文对高校应急管理的概念界定为，任何发生在高校或者与高校相关的突发事件的事前、事中、事后管理。
我国教育部将高校突发事件类型分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、网络与信息安全、考试安全、综合管理七个方面【】。
美国高校由于具体国情所致，在武器类犯罪、毒品类犯罪、酒精类犯罪、两性暴力、差旅安全等方面做了大量工作，据统计，2018年美国发生了94起校园枪击案，造成163人伤亡【】。日本由于特殊地理环境，侧重于地震等地质灾害事件的应急管理。
我国高校在当前的互联网数字化与全媒体时代，面临一个突出问题，突发事件给高校造成巨大的舆论危机和声誉损害。只要跟学生相关的突发事件，甚至是已毕业离校学生相关的事件，无论发生地点和事件类型，都会用某大学学生博眼球，信息在全媒体环境中会出现裂变式爆炸传播，引发社会热议，高校面临着前所未有的舆论压力。这种新趋势需要重视。
2中外高校应急管理制度、组织结构比较
2.1应急管理制度比较
我国高校应急管理是由应急法制、应急机制、应急体制、应急预案组成的“一案三制”为核心【】。以“三制”为地基，将应急管理外显到应急预案这一具体载体。相关法律法规主要有《突发事件应对法》、《安全生产法》、《消防法》《学生伤害事故处理办法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《教育系统突发公共事件应急预案》、《教育重大突发事件专项督导暂行办法》以及各高校自行制定的应急预案【】。
美国高校在联邦法律《珍妮•克莱尔法》（也称校园安全法）的支持下，全国大学安全数据分析系统得以有效运行，面向所有人提供各高校的刑事犯罪、种族歧视类仇恨犯罪、侵害女性权益犯罪和其他犯罪的数据【】。该法律还明确高校必须严格落实应急管理措施，保护学生免受危害，否则将面临严重的处罚，例如2019年美国密歇根州立大学就因违反《克莱尔法》被罚款450万美元【】。其他法律法规包括《校园禁枪法》、《校园禁毒及安全法》等。联邦紧急事务管理局发布的《危机计划的实用资料：学校与社区指南》和教育部颁布的《高等教育机构制定高质量应急行动计划指南》，规定高校必须按指南制定各自的应急管理方案。此外，还设有高等教育应急管理资助制度，支持高校应急管理研究项目和实际工作。
日本有《灾害对策基本法》，以及针对教育系统的《学校保健法》《学校安全法》，文部科学省发布了《学校事故应对指南》、《学校危机管理手册》【】。京都大学在学校官网首页向所有人公开京都大学规程集，其中第六编为保健及安全保持，内含涉及应急管理的详细规程17项，如京都大学危机管理规程、京都大学危机管理规程施行细则等【】。
我国和美国、日本在高校应急管理的制度体系方面都从法律、法规、规章、指南展开，在法理性上有支撑。相较而言，我国缺失学校安全管理、应急管理方面的专门法律，法规落实程度、事故初始期的事故信息透明度、事故统计、应急绩效考核制度的建立等方面也有待加强。对于未能有效做好应急管理工作的集体、个人的责任追究方式，不能仅限于领导问责制。对于个人、集体在管教冲突、师生纠纷等突发事件中要承担的行政责任、刑事责任等需要有一个明确的规定。
我国高校应急管理绩效考核制度较为单一。应急管理绩效未能得到正向的可视化呈现，往往通过“是否发生事故”来判定应急管理工作的效能高下。对于部分预防工作突出的个人或者集体，若都从“是否发生事故”角度来比较，则忽视了其前期细致工作对于降低事故发生概率、减轻事故严重程度所做出的贡献。以笔者所在学校为例，在日常安全巡查中会发现，部分学院会在各自学院建筑物的电开关等处设计有学院特色的消防安全提示，部分学院对于安全宣传和活动开展积极。这些无法呈现可视化、立竿见影效果的应急管理绩效，也需要制定一套科学的激励制度。
2.2组织结构比较
在宏观角度，查阅我国上海、武汉、成都、广州、北京部分高校，以及美国哈佛大学、日本京都大学、新加坡南洋理工大学官网，应急管理组织结构总体上是相似的，可归纳为三个维度：学校领导，应急管理责任集体和个人，应急支持。应急管理责任集体和个人维度包括校内应急管理部门如学校保卫处、校内各分支单位及其负责人。应急支持维度包含信息技术保障部门、后勤保障部门、宣传部门、校医院、警察局、消防局、教育局等。
美国高校在强大的法律框架下，学校将自身资源与政府组织、社区组织、志愿者协会、医疗部门等形成了一股凝聚力较强的共治组织。相较而言，我国高校应急管理组织结构显得松散，话语权和影响力较弱，往往是在突发事件发生后，在校领导牵头下，各相关方临时启动和磨合，事件结束就各自归位，这就导致应急管理组织人员和经验难以有效延续。
在微观角度，我国高校应急管理的基础队伍由学校保卫处和第三方社会服务公司的安保人员组成，这和新加坡类似，比如南洋理工大学也是有校园安全处和外部安保机构派驻人员组成。和美国高校相比，应急管理人员的数量及专业素养有巨大差异。例如宾夕法尼亚大学在校生约在2万到3万人之间，但负责学校安全事项的公共安全部（DPS）有180人，其中121人是宣誓就职的宾夕法尼亚大学警察【】。
而据文献统计，2012年美国高校中宣誓就职的校园警察68%以上为大学学历，43%拥有硕士学位、4%拥有博士学位【】。相对而言，我国高校从事应急管理的专业人员数量和素养都有待提升，人员上升通道需要拓展。
3中外高校应急管理机制比较
中外高校应急管理机制总体上都围绕着预防、预警、处置、恢复四个阶段。美国、日本高校更强调的是事前预防，我国在应急管理上的优势是集体性、统一性较强，但趋向于事中、事后管理，侧重于应急处置和善后工作，突发事件主动预防工作还有全面加强的空间。在事前预防和预警方面，日本京都大学和澳大利亚墨尔本大学采取了更细致量化的分级响应方式。京都大学【】采用危机分级表、墨尔本大学【】采用风险矩阵图来判定应急响应等级，并要求校内每个部门都要制定本部门专属的风险登记表。
在应急预案制定方面，美国高校例如宾夕法尼亚大学【】，开发了基于单幢建筑物的应急方案，在做好以突发事件类型为基础的应急预案后，对于图书馆、档案馆、实验室、食堂、校医院等人员密集、物资密集或者危化品存放等建筑物场所制定单幢建筑物应急预案。我国目前主要是以事故类型为导向制定响应的应急预案，对于实验楼等风险程度较高的场所，可以借鉴这一做法。
已有的应急预案是基于既有经验对于突发事件的预测，而根据经验的管理存在灵活性和适应性问题。突发事件的不确定性，会导致即使是同一类别的事件也会因时间、地点、人物、环境的不同，而产生完全不一样的发生、发展、后果等形势。完全按照既定的理论和经验来应对日渐复杂的应急管理情势，是不够科学的，因此需要建立一个不断迭代新生的“预防——预警——应急处置——恢复善后——总结——预防”应急管理良性循环。强调将突发事件预防设置为高校应急管理的第一环节，包括危险有害因素识别、隐患排查整改、应急预案不断完善、应急知识培训与逃生演练。做好预防环节，不仅是为了事故的零发生，也是为了在事故无可避免地发生后能最大程度减轻后果的严重程度。
4总结
通过上述比较，得到如下启示：
（1）在制度建设方面，完善应急管理绩效考核制度具有重要意义。在落实应急管理法规、突发事件预防、执行应急救援等方面做出成绩的个人或集体应该予以物质或精神奖励。对于未能做好突发事件预防准备或者应急救援工作失职的个人或集体，应不仅限于领导问责制。有效的奖惩激励制度将提升整个组织的工作积极性和效率，有利于校园应急管理工作水平提升。
（2）相较国外部分典型国家高校而言，我国在应急处置的集体性、统一性有优势，但需要改变重事中应急处置、轻事前预防预警的应急管理现状。对事前预防、预警等基础性、保障性工作增加更多人力、物力、财力投入。在预防环节，要全面落实危险有害因素识别、隐患排查整改、应急预案不断完善、应急知识培训与逃生演练。
（3）高校应急管理应在既定的经验和理论基础之上，形成一套能够迭代新生的“预防——预警——应急处置——恢复善后——总结——预防”应急管理良性循环。
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