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“纪法贯通，法法衔接”的实践与思考

发表时间：2020/11/30 来源：《文化研究》2020年8月上作者：徐佳木

[导读] 随着《中华人民共和国监察法》等一系列法律法规的制定和修订，一个独具中国特色，由党统一指挥、覆盖所有公职人员的全新的国家监察体系已然建立，为推动全面从严治党和全面依法治国提供了坚实的制度保证。

河北省唐山市河钢唐钢纪委徐佳木

摘要：随着《中华人民共和国监察法》等一系列法律法规的制定和修订，一个独具中国特色，由党统一指挥、覆盖所有公职人员的全新的国家监察体系已然建立，为推动全面从严治党和全面依法治国提供了坚实的制度保证。随着国家监察体制改革的进一步深化，一些具体领域的深层次实践问题逐步显露，需要在理论和实践领域予以探索、论证并提供解决的路径或提出合理的建议。
关键词：监察法；党纪；教育
        纪律是治党之戒尺，法律是治国之重器，但“徒法不足以自行”。国企纪检监察实现纪法贯通不仅应体现在规则制定层面，更应体现在执纪主体和执法主体在党的统一领导下的体制协同层面。因此，落实当前国企监察体制改革中纪法贯通的核心在于坚持在党的领导下厘清纪检监察合署办公机构的职能和履职规范。
        一、党纪与国法贯通于章程和内部管理规范
        当前，一系列的党纪党规、法律法规在加快修订或制定，以实现立法层面的纪法衔接。这些党纪党规、法律法规将对各类违纪、失职失责、职务违法、职务犯罪行为做出相应的处罚规定。但是，毕竟违纪与职务违法犯罪的性质不同，对行为性质的区分还是要回归法治范畴。既然国家监察针对的是滥用公权行为，就需要明晰公权的内涵和边界，并以此作为衡量是否滥用公权力的依据。
        企业章程作为国企的“根本大法”，一方面明确了企业与政府、社会的关系,另一方面确定了企业内部治理结构。要想使企业章程真正拥有“企业内宪法”地位，具有在企业内规章制度体系中的最高效力，还需要依据章程制定好党委会、办公会、学术委员会、教职工代表大会等一系列权力机构的议事规则和管理规范，形成以企业章程为核心的层次清晰、内容规范的民主管理制度体系。
        二、执纪和执法双重职能贯通于国企内部机构分工
        在各级纪委监委合署办公体制下，纪委与监委的指导思想高度一致，纪委的监督、执纪、问责，与监委的监督、调查、处置相对应，目的都是惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。但是二者内涵有别，职责不同。国企派驻机构和企业内纪检监察部门合署办公需要通过内设岗位的分工协作，才能完成执纪与执法的双重职责。当前在规范制定层面，纪法衔接、“法法”衔接为国企监察工作解决面临的纪法贯通难题提供了基础和条件。《监察法》正式颁行之前，《中华人民共和国宪法》的修订为监察体制改革做了制度顶层设计。《监察法》实施之后，《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律法规做了局部修订，《公职人员政务处分法草案》《监察官法》等法律已进入制定程序，法律之间逐步实现了“法法”衔接。以2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》（简称《纪律处分条例》）、2019年出台的《中国共产党党内法规制定条例》为标志的党内法规为纪法贯通在立法层面铺平了道路。

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比如：《纪律处分条例》第二十七条规定的组织审查的七种职务犯罪行为与《监察法》第十一条规定的七种职务犯罪的名称完全一致，实现了概念和监督范围的对接；《纪律处分条例》第三十三条规定，“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理”，实现了党纪处分与监察委的“政务处分”职权处置方式上的无缝对接；《纪律处分条例》第二十九条规定，对“党员严重违纪涉嫌违法犯罪的”，纪委负有“先处分”义务，并“按照规定给予政务处分以后，再移送有关国家机关依法处理”，而《中国共产党党内监督条例》第三十七条规定“有关国家机关对违法犯罪的党员还有应当移送纪委依纪处理的义务”，由此在执纪、执法机关与司法机关之间相互移送的义务呈现出程序上的闭环运行。
        三、教育和处分贯通于廉洁教育内容的整合
        《监察法》第十一条对监察委员会监督职责的界定为：对公职人员展开廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。《监察法》把廉政教育放在监督职责的最前端，明确以“加强法治教育和道德教育”作为标本兼治的基本手段，让公职人员从思想上树立勤勉做事、廉洁奉公的理念。《监察法》更侧重对权力行使的全过程监管，包括教育、检查、处置等，而教育是贯穿预防和惩治腐败始终的基础工作。因此，廉政教育的内容体系和方式方法就成为国企监察体系的第一道防火墙，教育内容包括法治教育和道德教育。考虑到《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系和法律规范体系统一纳入中国特色社会主义法治体系，法治教育内容就应该包括党章、党纪党规、法律规范、部委规章，以及依法制定的国企章程、内部管理制度规范。纪监机构需要把这些法规文件规定的行为模式和具体岗位职责做相应链接，剖析违规行为的危害性及应受党纪政纪处分的现实性，让被教育者明了行为与后果的必然联系，从而促使其排除侥幸心理。与刚性的法治教育相比，道德教育强调的是受教育者内在的觉醒和自律，从中华民族历史文化蕴含的人文精神和道德规范中汲取养分和智慧。道德教育的目的在于使公职人员形成廉政理念和自觉行动，为构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制打下坚实的思想基础。丰富国企道德教育资源，从实际出发探索以廉政教育为基础建立预防腐败体系的路径，有助于创新政德教育模式，实现监察工作理念和思路与时俱进。
        在国家监察体制改革稳步推进的过程中，纪法贯通不是党纪与国法的简单合并与混同，而是两者的协同与合作。国企解决纪法贯通的问题需要坚持在党的统一领导下把握好监察体制改革的内在要求，处理好党政关系及各种权力层次的协调关系，明确纪检监察机构执纪、监督、调查的职能定位和履职机制，凸显国企治理体系的顶层设计，为全面改革发展建立廉洁制度环境。
参考文献：
[1]李戈，杨士林.监察体制改革背景下纪法贯通的困境与出路[J].北京警察学院学报，2019（4）：58-64
[2]王军仁.实现纪法衔接深化国家监察体制改革[J].紫光阁，2018（10）：24-25.