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关于施工图审查制度改革的一些思考和几点建议黄海林

发表时间：2020/9/3 来源：《基层建设》2020年第11期作者：黄海林

[导读] 摘要：施工设计图纸的质量关系到工程的质量和安全，决定一个项目的成败，因此施工图审查工作在整个项目建设过程中显得尤为重要。

        汕头市政府投资项目代建管理中心广东省汕头市 515000
        摘要：施工设计图纸的质量关系到工程的质量和安全，决定一个项目的成败，因此施工图审查工作在整个项目建设过程中显得尤为重要。施工图审查制度从开始建立到现在，在促进建筑行业健康发展方面发挥了重要作用，但该制度建立以来也存在一些问题，尤其当下政府在大力推进放管服改革，简化行政审批流程，缩短行政审批时间，施工图审查制度改革也是大势所趋。是否取消施工图审查，取消后如何加强施工图质量的控制，关系到建筑行业发展，引起高度关注。本文重点回顾施工图审查制度的历史，分析存在问题，对下一步的改革提出自己的意见和建议。
        关键词：施工图审查；利弊分析；改革；完善
        1、施工图审查制度历史沿革
        回顾施工图审查的历史沿革，可以发现施工图审查走过了“行政审查、市场监管、探索取消”的三个改革进程，工程勘察设计质量责任也逐渐开始向责任主体勘察设计企业集中。
        一是行政审查阶段。在上个世纪的末期，在房屋与市政工程的领域内，出现了因勘察设计文件质量造成的重大质量安全事故的情况，其中四川綦江彩虹桥坍塌特大事故，造成了多人死伤和重大经济损失，给我们留下了沉痛的教训[7]。一系列的严重事故引起了全国上下的担心，也引发了整个行业的思考，为加强对勘察设计行业的监管，有效杜绝该类质量安全事故，国务院先后颁布实施了《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），通过行政立法手段，建立了施工图设计文件审查制度。施工图审查制度的建立，从根本上改变了长期以来政府对涉及社会公众利益与安全的工程设计质量监督缺位的状态。施工图审查制度对保障勘察设计质量、推动勘察设计行业健康发展发挥了重要作用。
        二是市场监管阶段。2004年5月19日，国务院发布《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），改变施工图审查管理方式，不再作为行政审批，改为由行业组织或中介机构自律管理。2017年10月7日，国务院发布《关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号），对《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》进行修订。修订后的两部行政法规明确规定了施工图设计文件的审查不再是政府行为和职能（交通运输工程施工图设计文件审查除外），政府职能转变为指导、监督以及机构审批等。
        三是探索取消阶段。根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11号）精神，要求几个试点地区进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验。目前山西省和青岛市、郑州市、南京市已经取消了施工图审查制度，深圳市计划2020年7月1日起取消施工图审查制度。
        2、施工图审查制度的作用
        施工图审查制度从建立到今天，在保障勘察设计质量、推动勘察设计行业健康发展方面发挥了不可替代的作用，尤其是在建立初期，施工图审查制度的建立通过行政手段促使勘察设计行业提升设计质量、保障了工程安全，对整个建筑行业的健康发展发挥了不可替代的作用。施工图审查制度的相关作用主要在以下几个方面：
        一是能够有效规范建设行为。在勘察设计行业，由于行业周期因素影响，一些重大的赶工期项目，建设单位为赶工期而压缩勘察设计时间的情况时常出现，同时由于建设单位在项目建设前期准备工作不够到位，导致在项目建设过程中不断发生设计变更等非正常现象，存在建设单位明示或者暗示勘察设计单位违反法律法规、降低工程建设强制性设计标准等情况。施工图审查制度通过严格把关，就可以在一定程度上对建设单位的行为形成约束，对其行为进行规范。
        二是能够有效把控勘察设计质量。长期以来勘察设计市场普遍存在低价中标情况，导致勘察设计行业人才流失严重，从业人员的素质参差不齐，尤其是小型设计企业借用非本单位人员注册证书用于维护资质，本单位在职人员设计水平不足。而施工图审查制度能有效遏制这种情况的发生，审图机构作为最后一道防线，在图纸交付建设之前指出设计文件中存在的问题和不足，可以将有效降低施工风险，最大限度的避免安全隐患和质量事故的出现，做到“事前把关和预防”强于“事后检查和补救”。
        3、施工图审查制度目前存在的问题
        施工图审查制度建立以来，从全国范围来看，那些市场化力度较弱，政府主导监管力度强的省市，能更好的发挥施工图审查工作效力，而反之市场化力度强、政府主导监管力度弱的地区发挥的效能相对较差。个别地区尝试将施工图审查工作完全推向市场，但是整个市场缺乏有效监管，处于不规范的情况，部分施工图审查机构以出于盈利的目的，采取恶性竞争、竞相压价的情况，造成勘察设计文件审查过程流于形式，审查质量不过关等情况，个别施工图审查机构甚至有出具虚假审查结论等及其恶劣的行为，极大地损害了施工图审查行业的健康发展。另外，随着国家规范、地方标准修订，新规范不断颁布实施，造成不同审图人员对规范理解不一致，导致最后的审查意见有差别，增加了项目报建审批时间，给工程建设单位造成困扰。因此施工图审查制度改革势在必行。
        4、关于取消施工图审查的利弊分析
        4.1取消施工图审查的有利之处
        4.1.1简化审批流程，缩短审批时间
        取消施工图审查符合中央全面深化改革的精神，符合各级政府推进“简政放权”有关要求。目前工程建设审批时间仍然是比较长，取消施工图审查制度，一方面减轻了职能部门责任和负担，另一方面倒逼建设行政主管部门加强事后监管。对建设单位来说，缩短了项目审批流程，节约了时间成本，降低了资金流的压力。对设计单位来说，提高了设计工作的灵活性。

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        4.1.2落实设计单位作为工程责任主体的质量责任
        目前，我国建筑设计市场仍然能存在一定程度的混乱问题，比如建筑设计领域存在违法分包和非法转包等情况时有发生，尤其是在勘察设计注册证书挂靠的影响之下，加上竞争激烈，小型设计院想拿到设计任务，很多都是低价中标，该部分规模比较小的设计院虽然满足设计资质要求，但设计人员并不能完全满足从业要求，造成设计院设计出来的施工图不能完全符合相关要求，给工程质量带来风险。取消施工图审查，符合责任人员质量责任终身责任制的要求，由设计机构和设计人员承担设计责任，可以促使设计单位配备满足要求的设计人员，也可以促使设计人员更加认真谨慎，减少侥幸心理。
        4.1.3整合设计力量，促进行业健康发展
        取消施工图审查，有利于技术力量强、管理规范的设计单位的发展。一方面，提升了设计机构承担风险，可以使那些设计图纸质量把关严格、内审制度健全的设计单位就会脱颖而出，占有更多的市场份额；另一方面，施工图审查的取消使设计人员承担的责任加大，尤其是项目负责人的质量责任终身制落实，促使证书挂靠在设计单位的人员责任加大，风险提高，加上相关部门对挂证行为的打击，将可以大大减少挂证现象，淘汰掉不合格的设计人员。对那些依靠低价中标的而设计质量控制不严的设计院将会逐渐被整合、淘汰，促进工程设计质量的提升，进一步净化设计市场。
        4.2取消施工图审查的可能产生的问题及弊端
        4.2.1取消施工图审查与目前的法律法规由冲突
        目前《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）等法律法规仍明确规定，施工图设计文件未经审查批准，不得用于施工。如果取消施工图有涉嫌违法嫌疑，如要取消施工图审查，需要先对相关法律中的内容进行修订。
        4.2.2取消施工图审查，影响设计质量控制
        工程建设责任相关主体一般包括建设、勘察、设计、施工、监理以及审图单位，其中勘察、设计、施工、监理单位都是受建设单位委托，存在利益关系，只有审图单位相对独立、权威，不受其他单位的影响。而且行业普遍存在的一种现象是，在项目实际运行过程中，建设单位尤其是房地产开发单位会因为赶工期或节约成本对设计单位提出一些不合理要求，在当前市场环境下，设计单位很可能会对建设单位妥协，这个时候独立的第三方施工图审就可以防范此种情况。如果取消施工图审查，设计成果直接从设计院转到建设单位，一方面设计质量控制少了一个环节，双重保障也就不复存在，尤其是取消了最为独立的一个保障环节；另一方面，设计单位和人员作为弱势的一方，在其“权利”无法得到充分保障前提下，这无异于拿掉了设计人员的一个“保护盾”，让设计单位不得不直面建设单位的一些不合理要求，以目前行业中处于“弱势”地位的设计单位，无疑令其“生存”环境更加艰难。同时现在设计院普遍任务重、设计周期短，很多施工图的三校两审都未能规规矩矩的走完一遍，贸然取消施工图审查环节，必定使得施工图的设计质量更加难以保障。
        5、关于施工图审查制度改革的建议
        从行业目前的情况来看，作为独立开展技术咨询、审查的第三方审图机构，介于建设单位、设计单位之间，为提高勘察设计质量、平衡公众利益、把关公共安全，发挥了重要的作用。按照目前深化改革要求，施工图审查制度的取消及改革是大势所趋，本人特提出以下几点建议：
        5.1建议分步进行，试点先行，不搞一刀切
        按照建设工程的行业或专业、规模、性质或建设区域等要素，逐步缩减审查范围，最终只对设计强制性条文、公共安全和公共利益设计内容进行审查，例如对涉及到公共建筑和连片开发的住宅工程涉及到结构安全和建筑节能等部分仍实行施工图审查。
        5.2统一施工图审查制度相关法规
        由于立法方面的欠缺、法律法规的模糊混乱，为了保证改革有法可依有规可循，要进一步完善施工图审查制度相关法律法规，消除相关法律的冲突，如对《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）中关于施工图审查有关规定予以修订。
        5.3进一步加强政府监管
        由于工程质量关系到人民群众的生命财产安全，一旦发生质量安全事故，会造成巨大的损失，对公共安全和公共利益影响巨大。政府监管对市场经济条件下的保障工程设计质量的重要手段。目前国际上工程设计审核基本上还是属于政府行为，从公共利益出发，工程设计审核并未实行市场化。施工图强制审查转为第三方咨询服务，不再强制要求施工图审查，不再将其作为行政审批的前置条件，并出台下一步的指导性文件。
        5.4建议充分考虑到取消施工图审查制度后的后续有工作安排
        通过立法彻底解决设计人员或单位的权利责任问题，完善设计人员终身负责制，建立相应的配套保障制度，如设计责任保险制度等，只有这样才能达到以“设计人员终身负责制”代替取消施工图审查制度的目的。
        6、结论
        施工图设计审查制度的建立促进了勘察设计行业发展，对保障建筑工程质量安全发挥了不可替代的作用。当前形势下，施工图设计审查制度改革大势所趋，但对施工图审查制度的改革绝不能简单的取消了之，而是完善相关法律法规，发挥政府的引导监督作用，带动社会及企业积极参与，努力使施工图审查制度的改革符合建筑行业发展需求。
        参考文献
        [1]陈建国,华春翔,胡文发,张耀尹.施工图设计文件审查制度发展历程的回顾与分析[J].中国勘察设计,2019(05):62-67.