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摘要：现如今，我国是经济迅猛发展的新时期，全面实施排污许可制度，是强化排污者责任、提高固定污染源管理效能，改善环境质量的重要制度保障。本研究基于对全国多个省（自治区、直辖市）市、县两级排污许可证核发和监管部门及多家已申领排污许可证企业的广泛调研，深入分析了基层排污许可制度改革推进情况、实践经验及存在的困难，从完善法规政策、加强证后监管、优化许可证设计、推进信息化建设和应用等方面，提出了进一步探索优化排污许可制度改革顶层设计的建议。
关键词：排污许可制度；基层实践；固定污染源；监管执法；顶层设计；排污许可信息化建设
引言
20世纪80年代末，排污许可制度被列入包括环境综合整治与定量考核、污染集中控制、排污申报与许可、限期治理、环境保护目标责任制的环保“新五项”制度以来，在部分地区进行了不同程度的试点和实施。据统计，全国有20余个省（区、市）向20多万家企业发放了不同版本的排污许可证，然而，排污许可制度并未在全国统一实施。“十三五”期间，随着我国生态文明体制改革进一步深化，针对固定污染源的排污许可制度改革开始推进。2016年11月，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发2016〔81〕号）（以下简称《实施方案》）标志着排污许可制度在我国开始全面统一实施。截至2019年6月底，全国已有24个重点行业完成了5.1万张新版排污许可证的核发。根据《实施方案》的部署，到2020年，我国将实现排污许可制度的全覆盖，统一的管理信息平台将建成并发挥作用。目前，这项改革已经进入关键阶段，在即将实现“全覆盖”发证的节点上，建立按证执行和依证监督的相关机制已经刻不容缓。本文对排污许可制度改革进行盘点，分析存在的问题，总结地方经验，以期为推进排污许可制度完善提供借鉴。
1排污许可制度存在的漏洞
1.1制度的滞后性
在排污许可制度的基层实践中，各种的管理活动间没有一个紧密的联系，排污许可的审核标准并不明确，其表现方法也并不清楚，各个环节中缺少可以沟通的相关性。因此，这种联系中间的空档表现在具体问题中，便是制度的滞后和管理效果不佳。
1.2不明确企业应当承担的法律责任
相较于在污水许可证制度执行的较为完善的其他国家而言，在污染物制度方面我国确实存在一些值得完善的问题，最主要的原因就是法律并没有明确规定企业在污染物排放当中的明确职责，许多企业打着法律的擦边球，一次又一次进行违法行为。国家环境保护部门虽然针对这一问题进行了多次试探，但是在实践和理论探索的过程当中仍然有很长的一段路要走，也造成在现实当中对于污水许可证管理并没有得到进一步的落实。
1.3 缺乏完善的人力资源及相关政策的支持
当前，排污许可管理过程中仍存在“轻管理、重发放”的情况，导致这一现象的主要原因是排污管理制度操作性低下，在现有的管理条例制度的基础上缺乏后续排污管理许可规定。当前的管理条例中，排污单位无法达到排污许可证审核发放标准的，可将临时许可证进行发放。此项管理漏洞导致排污许可证发放门槛降低，使该项制度过于形式化对客观现象造成了影响，且未达到排污管理的理想效果。排污许可管理主要以环境工程评估及生态环境厅环评处为依据对其尽心管理监督，上述部门负责全区主要项目的审批工作，其建设项目情况繁琐，工作内容较为困难，因此，导致多种资源缺乏对排污许可证的正常工作顺序造成影响。
2排污许可制度基层实践与顶层设计优化
2.1深度衔接融合，发挥核心制度效能
通过研究，解决固定污染源制度衔接在法律法规体系、管理体系、技术体系等方面存在的问题，打通固定污染源全过程管理体系和技术体系，形成“环评管准入、许可管排污、执法管落实”的全新固定污染源管理体系。进一步深化排污许可制度与环境影响评价制度、总量控制制度、环境统计、环境税、环境执法等其他环境管理制度的有效衔接融合，夯实排污许可制作为固定污染源环境管理核心制度的基础。一是深入开展环评与排污许可衔接，改革总量控制制度。
整合管控对象，优化环评内容，统一环评与排污许可表单，推动形成“一个名录、一套标准、一张表单、一个平台、一套数据”，形成“环评管准入、许可管排污”的环境管理体系；以基于环境质量的固定污染源许可排放量作为总量控制指标，以排污许可证实际排放量考核固定污染源总量控制指标的可达性。二是优化环境统计内容，有机衔接环境保护税。按照环境统计数据审核要求对排污许可证执行报告和环境管理台账数据开展审核与抽查，以排污许可数据作为固定污染源环境统计的唯一来源；共享企事业单位实际排放数据与纳税申报数据，引导企事业单位按证排污并诚信纳税。三是以排污许可证为载体，建立监管、监测、监察联动机制，规范依证执法，实现排污单位“一证式”管理。
2.2加强环保部门的事后监督力度
事后监督环节也应该得到环保部门的充分重视，同时，也应将其纳入政府绩效考核的环节当中，污染治理并非是静止的，而是一个随时变化的动态过程，得到排污许可证的企业和个人并不意味着他们所有的行为都是合法合理的，而是应该在得到污染许可证之后，对其进行有效的监督管理，规制他们的行为。同时，可以开展不定期的突击检查，对企业和个人的排污行为是否合法进行有效的监督，让公众也能够参与到其中来。
2.3进行相应的政策调整
对于国家而言，应该对基层的排污许可制度实践与顶层设计的优化给予相关的支持，以核定区域环境容量及合理检测为基础，对于如何建立环境保护机制进行研究和探索。另外，在政府的监控权利内，还应该利用网络等高效便捷的科技手段，以相关的法律法规为依据，进行执法公开，信息上网等，并且可以加强群众监督、社会监督和举报的力度，对环境危害严重的企业进行实时的监控。另外，国家应该选派更专业的人力资源深入基层，在现有的基层队伍中，发展一批高素质、高行动效率的监管和调查团队进行基层的排污许可调查与核算。最后，政府应进行相应的资格管理规定的设立，以避免资格混乱的现象，以达到优化基层工作的目的。
2.4对基础研究进行技术支持
排污许可制度的强化和环境质量管理之间存在对应关系，提升区域环境质量调查力度、开展流域环境及区域的承载力研究，将环境质量与总量控制间建立紧密联系，以区域特点及环境管理目标为依据，对不同种类的污染物进行总量许可，并将污染防治技术水平、经济转型需求及产业结构调整相结合。在各行业中细分排污许可总量，对重污染行业污染物排放的方法进行研究。例如，石油化工及煤化工产业在我国排污企业中占据极大比例，这些重污染行业排放的多环芳香烃等污染物质对周围环境产生严重影响，为了对重污染行业周围的环境进行有效保护，应将化工类污染项目排放方法研究落实到实处，并完善不同种类污染物排放的制度。
2.5强化依证排污，推进企业主体责任落实
排污许可制度改革强化了排污单位的生态环境主体责任。排污许可证是排污单位在生产运营期接受环境监管和生态环境管理部门实施监管的主要法律文书。排污单位依法申领排污许可证并按证排污、自证守法，使排污单位的生态环境主体责任得以落实。一是持证排污。排污单位应及时提交申请材料，并对材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，依法申领排污许可证，持证排污，不得无证排污。二是按证排污。排污单位应严格按照排污许可证要求排放污染物，落实污染物排放控制措施和其他各项环境管理要求，确保污染物排放种类、浓度和排放量等达到许可要求，不断提高污染治理和环境管理水平，自觉接受监督检查。三是自证守法。排污单位应规范建立环境管理台账、按规定开展自行监测、定期上报执行报告、定期开展信息公开，建立“源头—过程—结果”的完整“证据链”，自证环境守法，落实环境主体责任。
结语
党的十九届四中全会《决定》提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，在深入贯彻落实、总结习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想基础上，从国家层面赋予环境治理体系和治理能力现代化更丰富、更深刻的内涵。作为环境治理体系和治理能力的重要组成部分，排污许可制度改革需要完善制度本身并发挥核心效能、促进生态环境管理制度深度衔接融合、深化固定污染源监管制度体系、推进企业落实环境主体责任、强化法规技术管理保障措施等。
参考文献：
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