摘要：在我国社会经济发展的转型关键期，城乡规划建设中土地资源管理工作面临着巨大的压力和挑战。一方面，城乡规划建设中土地资源稀缺；另一方面已经规划审批的项目用地闲置或低效利用。土地闲置和低效利用问题已成为全国各地普遍存在的顽疾，严重制约着地方经济发展和项目的落户。因此，如何科学规划，严格管理土地资源，节约集约用地已成为政府部门和相关从业者要关注的重点。
关键词：城乡规划；土地管理；措施
一、城市发展现状
近些年来，为推进土地节约集约利用，从中央到地方陆续出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》《闲置土地处置办法》《国土资源部关于印发<深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》《关于印发福建省建设用地总量控制和减量化管理的通知》《福建省自然资源厅 福建省商务厅关于严格土地节约集约利用促进开发区高质量发展十条措施的通知》《福建省人民政府办公厅关于加快推进工业企业“退城入园”转型升级的指导意见》，设区市政府也相应出台了实施意见和有关措施。虽然国家大力提倡节约集约、集聚式发展，但有的地方的产业空间布局仍然十分分散。各地地方乡镇都建有工业集中区，但有些产业项目投资强度低、低水平重复建设，单位GDP耗能大、耗地量大，基础设施水平低，不同程度存在土地闲置和低效利用问题，盘活存量土地、低效用地的任务仍然非常艰巨。
二、城乡规划建设中土地资源管理工作面临的问题
1、城乡规划建设中土地资源紧张
我国幅员辽阔，但受制于人口众多、资源环境复杂及传统发展历史背景影响，虽然经济趋势呈现出蓬勃发展的大好局面，但是很多地方土地资源仍然十分有限。地方为加强土地资源管控力度，实行“增存挂钩”机制，采取量化式的管控手段和奖惩办法。新增建设用地与存量土地挂钩，对存量土地较大的市县，暂停土地农转用报批。若存量土地处置工作不到位，则暂停项目新增建设用地报批。市、县政府为城市规划建设和经济发展，想方设法积极引进落户重大项目，但又局限于土地资源匮乏，土地报批受限等因素，陷入无地落项目的尴尬窘境。
2、产生闲置土地
城乡规划建设中，由于市场变化、企业发展思路调整、经营状况波动、规划变更等，都可能造成已供的土地无法按出让合同或划拨决定书约定的时间动工建设，出现闲置问题，有客观因素的影响，也有主观把关不严、急于发展心理因素作用的结果。造成土地闲置的原因也是多方面的，一是非净地出让导致交地时间延迟，建设单位无法如期进场；二是城市建设规划调整，建设拿地后无法及时建设；三是建设单位拿地后，不符合相关政策文件或标准要求，无法动工建设；四是部分企业因追求利益最大化申请调整规划，此环节往往用时过长，导致土地闲置；五是企业前期超需求拿地，后期因资金不足而中断建设；六是市场需求变化，原定项目发展前景不足，企业放缓或停止项目建设，造成土地闲置等。
3、土地资源低效利用
早前，土地“瓶颈”问题还未显著凸显时期，土地资源管理力度还相对宽松。政府为鼓励企业做大做强，会尽量满足企业用地需求。而企业为便于今后发展和减少投资成本，往往在早前以要扩大生产为名超需求拿地、囤地，同时又存在粗放使用情况。
有的工业项目建设投资强度和容积率等往往按照规划条件下限指标建设，将用地内生产工艺设备用房等构筑物建筑面积也算进计容建筑面积以凑足容积率下限要求；有的工业项目未按规划审批建设，未达到出让规划条件要求，实际建设强度远未达到原供地要求，甚至未批先建等导致无法办理竣工验收和办理不动产登记手续；有的工业项目不符合现行城乡规划、环保或产业政策要求，导致了土地资源利用面临巨大的环境、生态和社会压力减产或停产，严重制约了经济社会的持续、快速、健康发展。
三、城乡规划建设与土地管理对策
1、闲置土地处置对策
1.1征缴土地闲置费。未按土地出让合同约定动工开发满一年不足两年的，按土地出让价款（不低于国家规定的工业用地最低价标准）的百分之二十征缴土地闲置费用。
1.2无偿收回。因企业原因，未按土地出让合同约定动工开发满两年的，无偿收回建设用地使用权。
1.3协议处置。因政府或政府有关部门的原因，造成土地闲置的，由自然资源主管部门与土地使用权人协商，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任；土地使用权人不愿意继续开发的，可协议收回，土地补偿款由财政部门核定企业实际支付的土地成本加上银行同期贷款利率确定，地上建筑物及构筑物等不动产补偿款委托有资质的评估机构进行评估，再由财政部门审核确定。已动工开发但因土地使用权人自身原因造成土地闲置的，按土地出让合同约定动工开发日期未满两年的，督促土地使用权人加快投入，尽快完成开发建设。超过上述期限仍然闲置的，无偿收回国有建设用地使用权。
2、低效用地处置对策
2.1增资扩能。对已竣工的工业项目，因投资强度、建筑系数、容积率未达到合同约定标准或亩均税收低于合同约定标准的，责令土地使用权人限期追加投资，严格按照约定条件进行开发建设。对存量工业用地，在符合城乡规划、产业发展规划，不改变用途的前提下，经批准在符合安全生产条件下，在原用地范围内进行技术改造，增加容积率的，不再增收土地价款。
2.2兼并重组。对停产的工业企业，鼓励有实力的企业通过收购、兼并等方式进行整合重组，推进产业转型升级。对虽然资不抵债，但产品有发展潜力的企业，可引导企业通过产权、债务重组等途径，降低债务负担，实现“轻资产”经营。对长期经营困难、丧失竞争力、严重资不抵债的企业引导依法通过破产清算司法程序退出市场，腾出土地、资金等要素，通过二次招商择优引进优质企业或项目，实行腾笼换鸟，盘活闲置资产，发展优势产业。
2.3协议处置。一是限期建成投产。企业虽已动工开发，但在约定的竣工期限内未完成全部开发建设的，签订补充协议，重新约定竣工期限和违约责任，延长竣工期限不得超过一年。如在约定期限内仍未完成全部开发建设的，按土地实际取得成本收回全部或未建设部分的国有建设用地使用权。二是协议收回。对土地使用权人无力或不愿意继续加大投资的，按土地实际取得成本收回全部或部分国有建设用地使用权。
2.4退城入园。按照经济社会总体规划、国土空间规划、产业发展规划，开展工业园区标准化试点建设，有效承接产业转移。综合运用行政、经济及法律手段，加大财税、土地、金融等扶持力度，充分调动企业搬迁改造积极性，鼓励引导城区低效用地企业进行项目技术改造和升级，向各类专业园区搬迁集聚，实现产业集聚、资源循环、清洁生产、绿色发展。引导资源利用效率低的淘汰类企业、“僵尸企业”逐步清退用地。
结束语
土地资源的高效化利用，已经成为当前城市规划建设的关键工作，也是决定我国经济社会发展水平的重要因素。城乡规划建设和土地资源管理的内在关系十分紧密，应该采取合理的措施，实现解决城乡规划中土地资源管理的问题。
参考文献
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