摘要：民办高职院校已是我国高等教育系统结构中的有机组成部分，也是推动中国高等教育发展的重要力量，但在快速发展的新形势下民办高职院校面临着一系列发展困境，诸如宏观环境、扩招生源、人才质量、升格发展等问题。优化制度环境、建立公平机制，是民办高职院校有序发展的制度保障，完善治理结构、创新办学模式、提升办学品质是民办高职院校突破困境的内在动力。
关键词：民办高职院校；发展困境；公平机制；品牌建设
自从2003 年《中华人民共和国民办教育促进法》颁发并实施以来，在推动民办教育快速发展的进程中，为民办高职院校的发展提供了很好的政策保障和发展空间，促进了民办高职院校迅速地发展起来。民办高职院校已是我国高等教育系统结构中的有机组成部分，也是推动我国高等教育发展的重要力量。然而，随着高等职业教育的发展，已进入到了一个激烈竞争的状态，民办高职院校面临着一系列经营与发展困境，诸如宏观环境、扩招生源、人才质量、升格发展等问题。高职院校要在激烈的竞争中保持健康有序发展，需要进一步优化制度环境，建立公平竞争的市场机制，充分调动民办高职院校自身的积极主动性，完善治理结构，创新办学模式，提升办学品质。通过优化内外部环境，拓展发展空间，增强学校核心竞争力，进而突破困难，实现有序发展。[[]1]
一、民办高职院校的发展背景与现状
民办高职院校的发展大致经历了鼓励引导、合法定位、规范发展、快速扩展四个阶段。1982年至1993年国家先后出台了一系列鼓励引导社会力量举办高等教育的法律、法规、政策，明确提出积极鼓励、大力支持社会力量办学，试图从政策角度将民办高等院校纳入国家高等教育系统之内。在社会资本投入到教育事业中来了以后，迅速办起了一批民办高职院校。对此，国家相继又出台了相关政策法规，如1993年8月国家教育委员会颁发的《民办高校设置暂行规定》等，保障了民办高职院校的合法地位。这一期间，一大批民办社会大学、专修学院转为正式的高职院校，允许招收高考生。20 世纪 90年代中期起，一批具有教育情怀的民营企业家、社会热心人士积极投身教育事业，大量社会力量兴起办学，创办民办高职院校。对此，国家为了规范民办高职院校的管理，制定了一些具体的条例和措施，加强对民办高职院校的机制建设和系统管理。1997 年 7 月国务院颁布了《社会力量办学条例》，对民办教育的指导思想、办学方向、教育教学质量提出了具体的要求。 2002 年 12 月通过颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》明确提出了民办教育的设立条件、组织结构、资产与财务管理以及教育行政部门对学校的管理与监督的具体规定。2004 年以来，是高职院校快速扩展阶段。2004年3月国务院出台的《民办教育促进法实施条例》、2007 年2月教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》、2010 年7月中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 ( 2010- 2020 年) 》，积极鼓励社会力量出资办学，大力支持以独立举办、共同举办的形式办学。尤其是2016修改的《中华人民共和国民办教育促进法》中增加了加强对民办学校的党组织建设、保障发展、依法管理等内容，对多年一直争议的问题从法律的层面上得到解决，极大地推动了民办高职院校在法律的轨道上快速发展。
从上世纪八十年代开始，随着高职教育的发展，一批民办高职院校也随之诞生。截至2019年6月15日，全国高职高专院校共计1423所，其中：公办高职高专院校1098所，民办高职高专院校322所，中外合作办学高职高专院校3所。广东省高职高专90所，公办62所，民办28所。我国民办高职院校的发展从起步到现在经历了以下几个阶段。
二、民办高职院校的发展困境
民办高职院校是推动高等教育大众化和教育现代化发展的重要力量，经过二十多年的发展，民办高职院校从数量到规模都有很大的扩展，已成为了高等教育系统的重要组成部分，但是在发展过程中仍然步履艰难。
（一）宏观环境困境
民办高职院校在发展的进程中，受到诸多社会、政治、法律、法规、政策、经济、技术等宏观环境因素的影响。为了解决民办高职院校发展中出现的问题，国家和地方政府虽然相继颁布实施了一些支持民办高职院校发展的政策，但受到社会、经济、技术等条件的限制，在执行过程中一些政策无法落实到位，资源配置严重不足，问题得不到解决。一是政府对民办高职院校支持的力度有限。政府管理部门更多的是关注公办高职院校的发展，在落实和执行政策过程中对公办高职院校的支持力度大，而对民办高职院校的支持力度小，存在厚此薄彼的不公平性。在财经支持上政府全力保障公办高职院校的所有需要，民办高职院校只是通过一些项目申请给予极少的扶持；在教育用地上对公办高职院校政府实行划拨解决，而对民办高职院校则由举办者自己申请。因此，民办高职院校要改善办学条件，面临很多的困难。二是民办高职院校的社会地位不高。在高职教育系统中公办与民办的高职院校虽然都为专科层次的高等教育，但由于“公”与“民”身份在传统观念的作用下，社会对民办高职院校产生了很大歧视与偏见，很难被社会接受为优质的高等教育。三是民办高职院校设施落后、师资短缺，尤其是工科类的实验设备十分匮乏，直接影响人才培养质量水平。
（二）招生生源困境
当前民办高职院校难以吸引优质的生源，招生逐渐变得困难。生源作为民办高职院校生存的根本，招生数量下降直接关系到学院的学费收入、投入和拓展，影响到学院的长远发展。[[]2]只有招到一定数量的学生，有足够的经济基础，才能保证学校有序运行，因此招生难已成为制约高职院校健康发展的一大障碍。一是生源不足。自从扩大高等教育规模以来，招生计划每年有增无减，甚至以较大的幅度增加招生指标，但由于招生计划与生源的比例越来越接近，实际参加高考和报考民办高职院校的人数有限。二是争生源越来越激烈。近年来新设立的高职院校逐年增加，学校数量的增多，使得各高职院校之间争生源数、争优质生源出现白热化状态，公办高职院校的优势不断挤占民办高职院校的生源增长空间，个别优质民办高职院校也吸引去有限的生源，大多数一般的民办高职院校对考生的吸引力都很弱，始终处于竞争的弱势地位。三是考生要求越来越高，选择空间越来越大。由于民办高职院校自身条件和优势不足，品牌特色尚未建立起来，在社会上的认可度不高，吸引生源的力度不大，考生更多地选择优质学校、品牌学校、公办学校就读。同时学校的区位优势也是学生选择报考就读的一大因素，学生愿意选择在中心城市的学校报考就读，而不愿意选择偏离中心城市的学校报考就读，许多设立在略微偏离中心城市的民办高职院校在扩大招生指标的情况下仍然难于招到学生。这些条件都是影响生源困境的决定性因素。
（三）品牌建设困境
在竞争越来越激烈的市场环境中，民办高职院校要获得生存和发展，就必须聚焦品牌经营的视野。没有品牌战略，民办高职院校就难以形成持久的核心竞争力。然而在品牌竞争时代，民办高职院校面临着诸多困境。一是办学理念不先进，内涵建设不扎实。办学理念、学校品质、管理水平、人才培养质量、教师素质和社会信誉度是学校品牌建设的重要因素，许多民办高职院校缺乏对这些反映品牌核心价值内容的提炼和培育。同时民办高职院校在差异化、特色性品牌建设上的力度也不够，办学理念不先进，内涵建设不扎实，专业建设缺乏特色，同质化多、差异化少。在办学模式、人才培养模式上几乎趋于同质；在专业设置上，多数开设的是一些文科类专业，失去个性化发展[[]3]二是政府支持力度不足，品牌经营乏力。为推动更多的社会力量办学，国家和地方政府制定出台了一些针对民办高职院校利好的法规和政策，但是在执行过程中，由于种种原因落实不到位。
在许多方面“民办”与“公办”的待遇相差甚远，在政策扶持和财政支持上公办高职院校能获得更多优厚的待遇，给予公办高职院校足够的生均拨款和项目支持，在教师编制上公办高职院校也给予足够的比例数，民办高职院校不仅享受不了这些待遇，而且在民办高职院校任教教师的工资报酬、职称评审、户口迁入、子女上学等方面都存在很大的差别。政策支持的困境使得民办高职院校社会地位偏低、内在活力不足，政府财经支持短缺使得学校基础设施跟不上、校园文化建设落后，教师待遇偏低使得师资队伍不稳定、难以吸引优秀教师入职，这些品牌建设的基础资源短缺导致品牌经营严重乏力。
（四）升格发展困境
高职院校由专科层次升格为本科层次问题一直是理论界和教育实战工作者研究和探索的问题。高职教育作为培养高技能人才高等教育，国家一直定位在专科层次，随着形势的发展，升格为应用型本科层次是许多举办者的强烈愿望，但都遭遇到“政策困境”和办学条件限制。[[
]4]从2004年开始到现在，相继出台了一系列政策法规禁止高职院校升格。2004 年教育部等七部门联合下发的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》明确规定：“专科层次的职业院校不再升格为本科院校。” 2017 年教育部颁布的《关于“十三五”时期高等学校设置工作意见》重申“高等职业学校原则上不升格为本科学校。” 这些政策的出台，成为高职院校升格道路上难以逾越的门槛，只有极个别的民办高职院校经过艰难的历程跨入本科的大门。
高职院校升格不仅受到政策的限制，还受到办学条件的限制。尤其是民办高职院校，普遍无法达到本科层次建校条件的要求，学校用地面积、教学用房、图书资料、仪器设备、教师学历和职称、学科建设、教学质量、科研能力、校园文化建设等严重阻碍升格的路径。
三、民办高职院校解困对策
民办高职院校在艰难发展的进程中所遇到诸多困扰因素，不仅涉及到宏观环境中诸如社会、政治、经济、传统文化等外部因素，也有内部的办学理念、制度建设、治理结构、品牌特色等一些问题。这些问题的产生必然加大高职教育发展的风险。特别是随着公办高职院校和本科应用型大学的持续增加，以及宏观环境的变化，民办高职院校的发展前景依然不明朗。因此，必须在充分总结实践经验的基础上提升到理性的高度进行分析，寻找其发展的内在规律，用战略思维破解民办高职院校的发展困境。
（一）建立竞争机制，加大支持力度
建立起公办与民办享有同等待遇的公平机制，政府提供必要办学场所与经费支持，是破解民办高职院校困境的有效之路。从法国对私立学校的体制和经验来看，政府在对私立学校加强监管的同时，给予直接的经费支持。私立学校与政府签署协作合同，政府承担的私立学校的教师工资并负担日常教学运行的经费。[[]5]借鉴国外经验结合国内实际，政府要将高职院校办学场所纳入统一规划之中，参照公办高职院校的管理给予民办高职院校一定比例的教师编制数，同时给民办高职院校提供一定比例的 “生均拨款”，通过“创新强校工程”激励机制，将办学质量、人才培养水平、服务地方经济建设等指标纳入考核体系中，充分发挥公平竞争作用，对民办高职院校进行一定的奖励，加大对民办高职院校专项资金支持的力度。
（二）优化制度结构，明确发展路径
新制度学理论认为多重制度叠加的作用与冲突深刻影响和支配着组织的创新与发展。民办高职院校要在新的宏观环境条件下冲破困境需要有一系列制度保障，在整体制度环境的作用下共同推动民办高职院校主动制度创新。 [[]6]在此过程中，政府需要有适应市场需求的制度供给，优化制度环境，完善制度结构，民办高职院校应做出结构性和根本性制度调整，明确发展方向，建立起政府供给、市场调节、院校定位的协调发展机制，强化政府服务与自我创新融合发展路径，促进其制度创新、规范发展和多模式运营。[[]7]随着宏观环境的发展变化，许多制度制约着民办高职院校的发展。因此，民办高职院校在发展进程中遇到的这些制度障碍要得到有效的解决，首先要创新顶层制度设计，破解束缚民办高职院校发展的核心和关键性制度问题，激活制度内在的动力，优化制度、创新路径。要坚持依法治理，在完善制度结构、增加有效核心制度的同时，制订科学系统的配套政策，保证制度要素系统性，实现制度间相互衔接和配合，发挥制度体系整体效应，以破解民办高职院校内生制度化不足的困境。这样既为民办高职院校的发展提供制度保证，提高社会地位，树立内在发展的自信，又能规范民办高职院校行为，依法办学，为民办高职院校指明发展路径和方向，确立发展目标和定位。[[]8]
（三）创新办学理念，加强品牌建设
民办高职院校要在日趋激烈的竞争下获得良好的发展，必须加强内涵建设，铸造特色品牌，并通过系统的控制、科学的管理、规范的经营、优质的教学、良好的服务维护品牌的长久生命力，增强其竞争力。一要重点突破，创新办学理念。品牌建设的重点就是要创新办学理念，要坚持人才兴校、质量立校、特色强校、文化亮校的创新之路，[[]9]精心提炼和培育核心价值观，提升服务区域经济建设的能力，增强影响力和信誉度，获得社会的充分肯定和良好赞誉。因此，要准确把握民办高职院校的内在规律和基本属性，以创新理念营造浓厚的文化底蕴，建立品牌核心价值，凝聚全体师生员工的力量。[[]10]二要挖掘潜能，推动特色发展。民办高职院校是根据自身的优势和潜能确立办学定位和办学方向。民办高职院校特色的重点体现在办学理念、办学模式、文化底蕴等具体内容上。因此，要不断创新办学理念、拓展办学渠道、积淀文化底蕴、提升内涵建设，强化特色，走差异化发展道路。
参考文献
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作者简介：
匡增意，男，广州涉外经济职业技术学院常务副校长，副教授，硕士。
谢南斌（1958-），男，教授，博士，研究方向：高职教育系统结构优化。