张万磊
宿迁市自然资源和规划局宿城分局 江苏宿迁 223800
摘要：近年来，经济快速发展，社会不断进步，国家、省、市均开展以“多规合一”为基础的新一轮国土空间规划。然而，新兴规划体系发展必然带来诸多新型问题，推进“多规合一”的空间规划受限于理论基础、规划目标与技术标准差异。本文通过系统分析市县级国土空间规划编制中存在冲突，后逐一提出问题思考建议，以更加科学完善地制定好符合地方实际的国土空间规划成果。
关键词：城市规划；多规合一；历史逻辑；反思
引言
随着我国市场经济的不断深入和利益主体的日益多元，各项城乡建设指导规划经常相互冲突，严重影响政府行政决策的科学性。作为应对，党中央国务院专门布置自然资源部牵头开展全国范围内，自上而下的国土空间规划编制，目前国家、省级国土空间规划成果逐渐形成，然而在各市县层面的国土空间规划编制中，相关编制的矛盾十分突出，多规合一的国土空间规划不仅涵盖了主体功能区规划、土地利用规划、环境保护规划、城乡规划，还包含交通、市政管网、水利、医疗、商业等一系列专项规划整合。
1、国土空间规划的进展
目前，国家、各省国土空间规划已基本完成，部分进入专家咨询阶段，市县级研究设计也已经出具初步成果，甚至提前社会征求意见，随着全国三调数据的进一步确认，相关基础地图已基本完成确认，设计单位只需明确基本农田保护线、生态红线、城镇开发边界三线范围，就能完成城镇空间、农业空间、生态空间。
2编制中发现的难点
2.1各区域新增建设用地需求旺盛与新增城市开发边界有限问题。当前，基层编制规划中，最为关注的当属各地方政府与上级地方政府关于进一步扩展城镇开发边界问题，新增建设用地的规模大小决定地方政府后续工业园区扩张，城市生活区居民住房改善等程度，也间接决定地方未来政绩好坏，然而当前编制中，新增城市建设用地基本按照属地的水资源人口承载力，GDP未来预估数值倒推等方法，根据近期公布的人口普查数据，各地人口增幅都存在不同程度放缓，从而城镇开发新增建设用地估值普遍偏低，根据自然资源部对属地每年新增建设用地降低10%的常规操作。预计到规划期结束，属地很难得到与预期GDP匹配的新增建设用地规模。
2.2高城镇化率预期与人口增长放缓矛盾。当前各省级、市级、县级在预估属地未来城镇化率时，下级政府往往会不自觉的制定高于上级政府数据，这样层层加码式的做法，严重影响地方制定符合实际的科学目标数值。
2.3永久基本农田保护与新增城镇开发边界的冲突。随着本轮新增城镇建设用地向外扩张，原本自然资源主管部门有意在城郊结合区预留的阻挡城市无序扩张的基本农田均被包裹在新增城镇开发边界内，且数据规模偏大，如何科学合理调整永久基本农田也成为编制中一大难题。
上述问题仅从一定角度思考，规划中仍存在诸多矛盾，受限版面字数暂不一一罗列。
3问题思考
针对上述问题，地方政府尤其是自然资源主管部门应从以下方面多加思考。
3.1适度排定城镇开发边界，强化工业、居住用地开发利用率。常言道，开源与节流是解决问题的两条主线，规划中既要寻找新增城镇开发用地边界的政策、方法，也要内部挖掘，加强低效居住用地、工业用地的整合，加强棚改、工业退二进三、鼓励提升土地容积率、建筑密度等开发指标。
3.2合理分析地区发展实际，制定切实可行的发展目标定位。
各地应根据区域历年工业用地，GDP、城镇化、人口、一般预算收入等增速，合理制定近期、远期实施目标，充分考虑自身在全市、全省的经济实力、贡献值，已估算自身应在上级规划目标值上还是下。
3.3加强基本农田储备区试划，合理分配调进调出。
因开发边界扩展，确需调出的永久基本农田要科学推算规模数据，并按照1比1.1的比率异地补划，同时建立永久基本农田储备区，储备区尽可能分散在所有乡镇外围，远离镇区范围。
3.4城乡安全设施。
以风险评估为基础，加强生态安全、生物安全、环境保护、安全防护等涉及城市安全要求的各类用地和设施规划落实，构建韧性可靠的城乡安全体系。掌握地质灾害易发区、地震断裂带、重大安全敏感设施等准确资料，明确市辖区抗震、防洪排涝、人防、消防、地质灾害防治等方面的规划目标、设防标准等要求，因地制宜提出主要防灾基础设施、应急服务设施布点方案。强化易燃易爆设施、危化品生产储运等危险源的科学布局，落实安全防护要求；根据需要预留大型危险品存储设施用地。沿海城市应强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。明确中心城区重要防灾减灾设施、中心避难场所、应急救援通道等的规划布局，提高城市安全保障水平和应急保障能力。强化医疗和公共卫生等设施规划，提高应对突发重大公共卫生事件的能力。
3.5国土空间用途结构优化。
落实设区市明确的国土空间优化利用任务指标，结合国土空间格局和分区管控要求，细化县（市）域国土空间要素安排，提出县（市）域国土空间利用的总体原则、目标任务和分解要求，明确中心城区国土空间优化利用的具体目标和策略路径。按照严格保护耕地和生态用地的要求，提出农林用地、建设用地、自然保护与保留用地、海洋利用等主要用地、用海的规模和比例，严格控制各类建设占用生态和农用地。提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。优先保障住房和各类重要公共服务设施用地，以及军事、外事、殡葬等特殊用地。
3.6围绕空间优化导向，科学布设控制线
紧扣空间优化的最终目标，通过明确县级国土空间规划的长远导向，结合区域特征，对三大控制线进行布控，以优化县级国土空间规划的管理和编制工作。各县级区域在地理位置、资源优势、土地范围、建筑用地等方面存在差异，且部分县级区域的实际可利用空间有限，因此需要根据县区功能定位，在充分详尽的实地调研的基础上，进行初期的县级空间规划编制。此外，在进行规划编制时，可以发挥生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线的积极作用，对县级国土空间进行科学规划。运用生态保护红线严格控制优化开发、重点开发、限制开发以及禁止开发的抉择，紧紧跟随国家关于国家与区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局要求，降低县级区域发展进程中出现生态问题的可能性。运用永久基本农田红线确保基本农田数量不减少，农田质量和工作收益有所提高。城镇开发边界能够对县级区域扩张进行约束和规范，提高资源利用率，能有效地将增量规划演变为存量规划。
3.7提升县级国土空间规划编制方法的针对性
在县级国土空间规划编制工作中，相关工作部门应当始终以国家出台的相关文件作为规划编制依据，了解县级国土空间规划编制实际情况和实际需求，借助近年来的规划编制工作经验和工作方法制定出符合实际情况的国土空间规划编制方法，有效划分各部门在县级国土空间规划编制中的工作职责，以区域划分治理的方式提升国土空间规划编制效果，引导国土空间规划编制工作进入正规化，并对最终县级国土空间规划编制效果进行评价，及时发现不足的地方进行优化，从根本上提高县级国土空间规划编制工作的质量。
4结语
本文仅受限于本人日常开展空间规划编制思考理解，结合所在地省、市、县日常空间规划编制培训内容，从现状，再到问题的分析，到问题解决办法的思考，过程符合常规研究思路，希望各同仁相互批评学习指正上述内容，以提升地方进一步开展国土空间总体规划的业务水平。
参考文献
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