范丹丹
伊宁县自然资源局 新疆 835100
摘要：党的十八大以来，党中央国务院对生态文明建设和生态文明体制作出了系列改革。国土空间规划是实现生态文明的重要手段，强调全域管控和底线约束，强调国土空间用途管制和建设用地总量控制，有明确的指标和边界的要求。无论是传统的规划体系还是新的国土空间规划体系，涉及村庄建设用地规模的研究内容较少，因此迫切需要结合实践深入研究村庄建设用地规模预测的方法和路径，为各县（市）域村庄布局规划、乡镇国土空间总体规划、法定村庄规划中科学合理确定村庄建设用地规模提供技术参考。
关键词：国土空间规划；村庄建设用地规模；村庄发展潜力评价；
1研究背景和意义
在构建国土空间规划体系的大背景下，村庄规划既是实施乡村振兴战略的先行性和基础性工作，也是落实乡村地区国土空间规划全要素管控最基础和最微观的规划单元。按照上位规划确定的农村居民点布局和建设用地管控要求，合理确定村庄建设用地规模，划定村庄建设边界，是村庄规划的重点内容。科学、严谨地对村庄建设用地规模进行测算是进行村庄规划的必要前提。
2村庄建设用地规模已有的探索引导与问题分析
2.1传统规划体系下对村庄建设用地规模的探索
目前各省市的村庄规划导则或村庄规划等的用地规模预测仍然是以上述标准中的人均建设用地指标和建设用地构成比例作为主要依据。村镇规划对农村居民点建设用地需求量一般按人均用地定额指标法来预测，以现状村镇人均用地为基础，结合人口增长和社会经济发展的需要选择和确定适宜的指标，规划农村居民点用地等于人均规划用地指标与规划期末农村总人口的乘积。根据《县级土地利用总体规划指标分解技术规范》农村居民点用地主要依据农村个人建房用地水平，居民用地潜力和今后中心村建设的需要，按一定的权重测算用地指标，并考虑城镇和园区建设发展占用居民点用地的因素，进行适当调整后确定居民点用地指标的分解方案。
2.2国土空间规划体系下各省对村庄规模的引导
传统城乡规划路径类的典型为《黑龙江省村庄建设规划编制导则》，主要采取传统城乡规模分级思路，对村庄人口规模进行分类分级，形成中心村—基层村—自然村三级村庄规模等级体系。村庄建设用地指标通过人均指标进行约束，规划人均指标在现状基础上按照一定幅度进行增减。结合村庄分类的权重系数类的典型为《福建省村庄规划编制指南（试行）》。根据推算的规划期末常住人口总数，结合规划人均农村居民点建设用地面积标准，基于村庄分类给出了村庄规模权重系数，三者相乘得到规划期末农村居民点建设用地总面积。
2.3当前村庄建设用地规模预测存在的局限性
2.3.1村庄建设用地规模的预测缺乏自上而下的管控
伴随着城镇化的进程，乡村建设用地的减量提质是必然的发展趋势。但现有村庄规模预测的方法多是基于村庄自身的角度，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定，是以需求为出发点来确定村庄规模控制目标。村庄建设是一个逐步推进的过程，通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历较长时间。在缺乏上位规划指标管控的情况下，规划对建设用地缩减的阻力较大，容易局限于当前的用地需求，把建设用地规模做大。
2.3.2人均指标定额法存在双向的不确定性
首先是村庄人口规模的复杂性和不确定性。农村宅基地的规模与村庄户籍人口是直接相关的，但村庄户籍人口规模的变化受政策引导、经济发展、资源条件、农业生产方式、人口结构变化、旅游流动人口、村民自身意愿等多方面的影响，这些因素也随着时代的变迁不断发生变化。
虽然在国家或区域层面能进行总体趋势的判断，但是具体到每个村，以往编制城市规划时经常使用的综合增长率法、带眷系数法、剩余劳动力转移法等人口预测方法，均无法有效应用于乡村地区人口预测之中，使得人均指标定额法的预测方法存在许多问题。其次是各地人均建设用地指标存在较大的差异性。即便是在一个县（市）域范围内，也会随着地理区位、地形地貌的不同而存在较大差别，因此不能采用一刀切的人均指标模式；村庄建设用地规模的缩减将受到社会、经济、人口、城镇化速度等多方面的因素制约，强行套用人均建设用地标准操作性不强。
3国土空间规划体系下村庄建设用地规模预测的逻辑与思路
3.1村庄建设用地规模自上而下的总量控制
新的国土空间规划体系强调约束性指标的逐级传导，从一个整体的角度出发，按照自上而下的思路对建设用地指标进行总量控制和分解下达。其中县级的城乡建设用地指标由市级国土空间规划下发，县域乡村建设用地总规模需要在约束性的城乡建设用地规模的基础上进行合理分配。在县（市）级国土空间规划中，常住人口规模与常住人口城镇化率为两个预期性的指标，人均城镇建设用地为约束性的指标，在预测常住人口规模及常住人口城镇化率的基础上，由常住人口规模乘以常住人口城镇化率即得到城镇人口，再乘以人均城镇建设用地即得到城镇建设用地，用城乡建设用地规模减掉城镇建设用地即可得到乡村建设用地总规模。为防止乡村建设用地总规模被过度压缩，可通过预测规划期末县域乡村户籍人口及人均村庄建设用地指标，估算一个乡村建设用地总规模，从而反向校核上述乡村建设用地总规模的合理性。
3.2村庄建设用地规模自下而上的合理分配
在国土空间规划传导管控指标体系下，乡村建设用地指标是有限资源，应该在村庄之间进行合理的统筹协调和分解配置，使得乡村建设用地指标既集约节约又能满足实际建设需求，达到社会、经济和生态三者综合效益的最大化。调控的关键是如何将乡村建设用地高效配置到不同村庄，这就需要在用地指标分解时制定差别化的配置方案。所谓差别化配置是相对于绝对平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承认不同村庄差异化发展基础上的差额分配。要综合考虑村庄的地理区位、资源禀赋、经济社会发展状况、基础设施条件、人口变化、发展趋势等，对上位确定的乡村建设用地总规模进行分配、校核，通过多轮反馈，逐步实现总量基本平衡、上下一致，形成符合地方实际的村庄建设用地规模，从而提高村庄建设用地配置效率，促进乡村经济持续协调发展。
结束语
（1）对于不可预见性的建设用地需求可通过“留白”机制来应对。自然资源部发布的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求探索规划“留白”机制。在乡镇国土空间规划和村庄规划中，可预留不超过5%的建设用地机动指标。对于当前不可预见性的乡村文旅设施、农村公共公益设施、农村新产业新业态等用地需求，可通过一定的程序，申请获得预留的指标。
（2）村庄建设用地指标为远期规划指标，调配具有动态性和过程性。村庄建设用地规模为2035年的规划指标，村庄的发展具有动态性，建设用地指标的调配也具有过程性。对于近期合理的建设用地需求，优先挖掘利用存量，存量不足时，也允许近期先增量，远期再逐步减量。可通过多种方式，逐步调配和缩减村庄建设用地指标。比如可通过政策引导和经济补偿等，鼓励农村宅基地置换为城镇住宅。也可通过国土综合整治，有序开展农村宅基地及其他低效闲置建设用地整理，逐步释放建设用地指标，优化布局农村建设用地，提升农村建设用地使用效益和集约化水平。
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