杨敏强
广西贵港市惠港自然测绘有限公司，537100
摘要：自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责，但是管理体制方面还存在诸多问题，资源利用的形势十分严峻。了解自然资源管理体制的改革发展趋势，并探索对应的政策建议将具备深刻的现实意义。
关键词：政策建议；发展趋势；改革；自然资源管理体制；
引言
根据2018年国务院机构改革方案，由新成立的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理[1]。虽然自然资源管理体制实现了创新发展，但是还面临着诸多问题：如仍有部分资源未纳入统一管理范围，如水资源管理还是由水利部行使职能，实际上环保、住建、农业、交通等部门的职责也有所涉及；自然资源中央、地方管理职权划分不清；乡镇管理机构责大权小、权责不匹配，综合行政执法队伍缺失等等。因此，建议从立法和管理制度上选取合理有效的方法应对当前所面临的挑战及问题,以确保我国自然资源管理制度体系的有效运转。
一、自然资源管理体制的改革发展趋势
（一）目标及原则
自然资源管理体制发展由分散走向综合，运用一体化的运行机制将不同种类的资源统一管理，不是简单地将机构合并，而是要从本质上提高管理的效率，降低管理、交易等成本，实现资源管理与生态保护协同发展。
自然资源同时具有自然属性和社会经济属性，在现阶段，因资源出现了稀缺程度的变化，国民对资源具备的社会及生态价值更为重视[2]。通过改革需要达到既能与我国经济体制、国家治理能力和治理体系现代化建设相匹配，又能满足国家生态文明建设需要，充分体现全民所有自然资源资产所有者权益，进而确保国家资源安全及国家安全的现代化资源资产管理体制。坚持改革的五项基本原则：1.问题导向，2.效能之上，3.精简统一，4.循序渐进，5.开放包容。在现阶段，受经济社会的发展所影响，国民更为关注生态环境，关注对自然资源的开发利用合理性。在生态文明的管理体制改革等工作中，针对自然资源管理的体制改革已经成为重要内容。
（二）多元化的资源价值认识及管理理念
在经济发展的初期中，资本稀缺但资源充裕，国民的发展及生存愿望更强，资源具备的经济价值会被放大。而在经济获得一定发展后，资本充裕但资源稀缺，国民对美好生活的追求愿望更强，对资源的社会文化、生态等功能更为重视。总体分析可知，自然资源一般包括经济、社会及生态三类价值。例如作为生产要素，自然资源可以结合技术、劳动力等，让经济增长获得推动；在社会价值中，自然资源可以让社会发展获得就业机会，在开发利用自然资源时，形成的文化传统也属于资源价值；在生态价值中，森林、湿地等是生态系统的构成基础，会对生态功能及结构等产生决定性作用，它们构成了在社会经济的发展中，资源环境的承载能力。因此，在管理理念方面，需要充分认识并处理好政府与市场、中央与地方及资产管理与资源监管等多重关系。
（三）管理模式、组织架构及不完全的契约
在管理依据方面，应全面梳理完善现有的资源方面的法律法规，修订不同管理机构职能配置的交叉与缺失，建立资源管理监督机制，对自然资源的综合立法不断加强。在组织架构方面，根据“山水林田湖草是一个生命共同体”的要求，要从生态文明的角度，继续创新自然资源管理体制，在部门内设自然资源资产管理和监管机构，分别承担所有者职能和管理者职责，然后延申至在地方层面。
在开发及利用资源时，因为不能对未来会出现的全部事情预测，因此也不能对所有内容做好提前规范，需要考虑的有几点：资源管理的制度需要更为完善，地方法规、国家法律等需要完善，加强制定标准规范，具体化法律原则性的规定，确保执行获得有效依据；要对情况变化弹性、法规刚性充分考虑，当刚性制度不能相符于客观变化时，政府要立足于最大化社会福利的角度，了解资源市场主体内，有利于可持续发展的最大贡献利益主体，使其利益获得优先保障，再对其他方的利益做好补偿，让资源实现可持续发展。
（四）职能定位与权力分配
在职能定位方面，需明确自然资源资产管理部门与监管部门的职能。在权力分配方面，要对国有自然资源资产实行分级授权管理。中央政府授权国家自然资源资产管理部门代表国家行使国有自然资源终极所有权,重点做好战略性资源以及跨省、跨流域等资源资产管理工作，省级政府授权省级甚至以下资源资产管理部门做好辖内资源资产管理工作。
二、自然资源管理体制改革的政策建议
（一）加强落实管理问责制
在开发、利用自然资源时，要确保基础是科学的监测评估，并让执法监督作未保障，确保代际公平、区域公平，避免市场失灵等问题[3]。要加管理监督，拓宽公众参与自然资源管理的路径,设定听证、举报等制度，加强立法监督，设定奖惩制度。而媒体、政府等也要发挥监管功能，做好曝光、举报违法案件的工作，达成震慑目的。例如在国有森林的保护方面，应有其所有权行使者履行该责任。如果该国有森林属于被承包，那么所有权行使者，就可以依照有关规定，和承包者签订国有森林承包合同，并把与森林有关的公法义务，如森林砍伐、环境污染防治、生态保护红线等要求都写进合同，约定双方的权益和义务。如果出现问题，那么就可以按照责任划分进行奖惩处理。
（二）改革资源资产管理体制
在当下的管理体制中，针对某自然资源，会参考各管理环节或用途，由各部门完成管理，最终带来职能的交叉及重叠问题。如农业、林业或自然资源等部门，分别开展评估、监测自然资源的活动，最后带来资源浪费、重复建设等问题。改革资源资产的管理体制，首先，可以借助大部制改革的方向，对不同部门内，和自然资源所有者相关的职责做好整合，确保一件事由某部门负责的基本原则，以管理委员会的成立，代表国家，行使对资源资产的所有权。其次，若大部制不能在短期内实现时，可以借助部门协同等合理管理的手段，让自然资源部作为核心，其他的部门为辅，完成协同管理，避免存在交叉职能的状况。还需加强自然资源资产监测、登记与核算技术与设备研发的投资，对资源资产管理人员进行培养、培训并不断引进新人才，搭建资源资产管理信息化平台。允许并支持第三方参与调查与评价自然资源资产，完善市场交易制度。形成自然资源资产价格、税收体系以及国有资源企业利润分配体系，提高资源利益分配格局的合理性。
（三）自然资源产权管理优化
对自然资源存在的生态、经济及社会等价值综合考虑，坚持扩权赋能、两权分离、规则完善等原则，在资源配置中，让市场发挥好决定性的作用，是现阶段要实现的一大管理目标。首先，针对不动产的登记需要加快，针对自然资源，完善当下资产产权的制度，统一确权的登记国民的自然资源资产，对资源配置做好统一，对标准规范做好统一，对信息平台做好统一。其次，针对自然资源资产，要创新其所有权的实现形式，对其使用权体系做好完善，让使用权的转让、担保或出租等全能获得适度的扩大。最后，针对自然资源资产，要明确有偿处置中的主体，对地方、中央的处置资源的权限合理划分，对管理体制尝试创新，让主体责任获得落实及明确。
结语
自然资源管理体制的每一次改革，都是和当时经济社会的发展需要相适应，在价值认同、制度演化或管理模式等方面呈现逐步深化的状况。在此基础上，要不断完善资源管理制度，确保其管理体制获得科学改革，才能满足当今时代的发展需求，为实现可持续发展战略打下坚实基础。
参考文献：
[1] 唐京春，李颖.自然资源管理知识手册[M].北京:中国大地出版社，2020:4-7.
[2]黄征学,刘现伟.完善自然资源资产产权制度的政策建议[J].中国不动产,2019, (007):P.22-24.
[3]靳海珍.新体制下自然资源管理的制度创新与法治保障[J].房地产导刊,2019, (018):24.