贾玉成
中铁二十一局集团第四工程有限公司 青海省西宁市810000
关键词：疫情 特许经营 ppp模式 基础设施 财务平衡
摘要：2020年在疫情冲击之下，消费明显下滑，进出口受全球经济放缓以及疫情对全球经济冲击影响，也难以发挥支撑经济的作用，经济短期恢复到正常增速仍然需要依赖投资。而交通基础设施投资对于国民经济发展具有基础促进作用，同时又是国家基础设施投资的重要组成部分。2月上旬，国家发展改革委、交通运输部接连表示，推动重大项目、重大工程和具备条件的行业企业尽快复工复产。
关键词：疫情 特许经营 ppp模式 基础设施 财务平衡
对于部分省市，政府财政资金短缺与基础设施投资需求呈现明显的矛盾，尤其是重大交通基础设施投资项目动辄上百亿甚至几百亿的的资金需求。随着交通投融资政策的发展，交通基础设施投资模式的多元化，资金筹集、资金偿还的方式变得越来越丰富，财务平衡的模式越来越多。
本文基于特许经营模式、PPP模式政策框架对重大交通投资项目的财务平衡方案进行探究，以求抛砖引玉，为地方政府、社会投资人提供更多的思路。
一、本文交通基础设施投资项目探讨的范围
（一）项目探讨的范围
考虑到交通基础设施的范围过于宽泛，包含公路、铁路、水运、航空等多方面，不同的领域管理的基本原则并不相同，诸如铁路、航空目前均属于国家战略性资源一般不会通过引入社会资金进行投资。另外项目投资规模也不尽相同，小到几百万到几千万的市政道路，大到几百亿的地铁、高速公路等。
本文基于可引入社会投资人进行投资的重大交通项目进行研讨，主要包含国高网或省高网内的高速公路、城市轨道交通项目（地铁、轻轨等）、城市区域交通基础设施项目（市政道路、省道、港口等片区关联性紧密，可联合打包）。
（二）探讨项目的特点
上述探讨的项目投资规模均比较大，对于地方政府而言资金筹集压力过大，同时均可以通过特许经营或者PPP模式引入社会投资人完成投资建设运营。
二、交通基础设施投资项目财务平衡相关政策规定梳理
任何投资项目成功的关键是建立在项目“财务平衡”的基础上的，对于重大交通基础设施投资也是如此，投资人以及地方政府对于项目财务平衡方式的设计存在明显的博弈。
投资人进行投资决策时不仅要考虑投资收益的高低，同时还要考虑投资资金收回的市场风险、政策风险以及其他配套资金的可靠性。
地方政府实施项目时则更看重如何降低财政资金的支出压力、压缩资金筹集的成本、转移资金回收的市场风险以及政府可用资源的统筹使用。
根据双方对重大交通基础设施投资项目考虑的重点不同，本文对中央及地方相关政策进行梳理，旨在说明基于特许经营或PPP模式政策框架下重大交通基础设施投资项目的资金筹集的不同方式及资金偿还的各种来源。
（一）交通基础设施引入社会投资资金的相关政策规定
交通基础设施投资引入社会投资资金主要包含两种方式即特许经营模式及PPP模式，最新标志性的政策分别是2015年国家发改委联合相关部门共同制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及2017年交通运输部办公厅印发的《收费公路政府和社会资本合作操作指南》。
目前，因特许经营模式及PPP模式的上位立法并未出台，两者在实践运用上虽然存在一定的差别，但就资金引入的本质上讲是一致的，均是社会资本方按照市场化原则出资，独资或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营权或经营权授予等方式，参与交通基础设投资、建设、运营和维护。政府通过合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使社会资本方获得合理回报，实现防范并化解政府性债务风险，激发市场活力，增加交通基础设施有效供给的目标。
从项目资金筹集的角度分析，无论高速公路、轨道交通或区域交通项目均可以通过两种方式引入社会投资资金，同时社会投资资金也是项目主要的资金来源。
（二）交通基础设施中央专项资金相关政策规定
交通基础设施中央专项资金作为项目配套资金的主要来源，是中央促进地方交通基础设施发展的有力保障。
目前重大交通基础设施投资项目可争取的中央专项资金主要包括车购税专项资金、港口建设费资金等。
车购税专项资金相关的政策主要包含《车辆购置税交通专项资金管理暂行办法》、《车辆购置税用于交通运输重点项目专项资金管理暂行办法》等，港口建设费的相关政策主要指《港口建设费征收使用管理办法》。各类资金管理办法对资金适用的情形、补贴的标准、申请的程序等都有详细要求规定。
从项目资金筹集的角度分析，车购税专项资金以及港建费资金作为交通领域主要的上级配套资金，地方政府在实施交通项目时应当统筹考虑在政策要求下合理争取。
（三）交通基础设施经营性收费相关政策规定
交通基础设施经营性收费是交通投资项目资金回收的主要来源，根据项目类别的不同主要包含公路通行费收入、公路服务区经营性收入、地铁轻轨收费等。
涉及的相关政策主要包含《收费公路管理条例》、《高速公路收费标准》以及《轨道交通收费标准》等。高速公路通行费收取、地铁轻轨收费各省均有相应的标准执行，为重大交通基础设施投资收费提供了政策保障。
从项目资金回收的角度分析，经营性收费是项目投资资金回收的主要来源，地方政府在实施具有经营性质的交通项目时，应当合理评估经营性收费的额度以及增长趋势。
（四）交通基础设施投资项目缺口资金平衡相关政策规定
对于重大交通基础设施投资项目受到项目功能区位、主观预测等因素影响，地方政府与社会投资人在经营性收费预测端存在明显的博弈，在引入社会投资资金并取得一定的上级专项资金后，面对投资人的回报要求仍可能存在一定的甚至较大的前期资金筹集缺口或后期资金支付缺口。
基于上述资金缺口，经笔者梳理基于特许经营模式或PPP模式框架下的交通基础设施投资项目从政策上看有多种资金缺口解决途径。
根据《收费公路政府和社会资本合作操作指南》以及PPP项目相关政策规定，对于项目收费不足以满足社会资本方或项目公司成本回收和合理回报的，地方政府可采取可行性缺口补助的方式实现运营期逐年支付。
根据《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发〔2015〕67号）各地交通运输部门要积极协调当地人民政府优先考虑将项目沿线一定范围内的土地等可开发经营的资源作为政府投入；根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。鼓励有条件的地区将交通基础设施建设与产业发展、园区建设、乡村旅游、矿产资源等捆绑实施一体化开发。探索“以电补航”、港口码头资源综合开发利用等方式，筹集航道建设和养护经费，带动沿江地带经济繁荣和发展。
根据国务院33号文《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
从项目资金缺口平衡的角度分析，可行性缺口补助、资源对价或配置、专项债做资本金都是可选的方式，但在政策规定、操作细节方面均存在一定的优缺点。
三、交通基础设施投资项目财务平衡方案的探究
当前地方政府面临重大项目复工复产的迫切需要，同时重大交通基础设投资项目或多或少的都存在资金缺口的情况，按照目前特许经营、PPP模式及交通设施投融资政策的要求，笔者梳理了常见的财务平衡的几种方案，并进行简要分析对比。
（一）采取可行性缺口补助模式进行财务平衡
1、平衡的方式
基于PPP模式采取可行性缺口补助方式进行缺口资金支付即运营期内由项目属地财政部门通过纳入一般公共预算的方式每年根据绩效考核结果进行缺口资金支付。
2、可行性缺口补助方式的缺点
可行性缺口补助方式是PPP项目中比较成熟的一种回报机制，符合法律法规要求同时有足够的实践案例支撑。但对于资金缺口较大的项目按照可行性缺口补助进行支付时可能会面临财政承受能力论证的限制即10%的红线问题，同时会过多占用财政资金的空间，地方政府应当综合评判自身财力情况后进行选择。
（二）采取资源对价或配置的模式进行财务平衡
1、资源对价或配置的常见模式分析
根据国家部委近期颁布的政策精神，资源的对价或配置越来越成为政府撬动基础设施投资的利器，尤其针对重大交通基础设施投资项目。但受到各类资源开发政策的限制，资源与基础设施投资联动缺少成熟规范化的政策依据。按照目前的实践经验，常用于重大交通基础设施投资财务平衡的资源主要包含广告资源、土地资源、矿产资源等。
广告资源主要包含交通基础设施沿线广告投放或设施主体广告投放，因为体量小、收费低等原因导致其所能提供的资金缺口价值相对杯水车薪。
土地资源包括公路项目沿线、轨道交通场站土地开发利用即TOD模式。近期自然资源部专门发布了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》进一步推动土地资源在重大交通基础设施投资中的开发模式应用，对于通过资源对价或配置来实现重大交通投资项目财务平衡非常有推动意义。但土地综合开发复杂，包括地下空间使用权、地面公园、住宅、商业等多种用地类型，涉及供地方式、供地价格、规划手续、权属登记等各个环节，同时参与主体众多，合同关系复杂，因此土地资源对价或配置的政策衔接要求严格。
相较于广告资源的收费低、土地资源开发复杂性高的特点，矿产资源本身收益高，相对挂牌程序简单、开发模式单一，也比较适合作为重大交通基础设施投资的资源对价选项，尤其区域交通基础设施连片投资项目周边的矿产资源随着项目的建设为矿产资源的运输也可以提供便捷条件，实现低廉的运输成本。但矿产资源对价也存在一定的问题，如挂牌价格不可控、矿山区位可能涉及生态红线等。
2、资源对价或配置的财务平衡问题
基于特许经营或PPP模式的重大交通基础设施投资项目在进行资源对价或配置时除了政策的衔接问题外，还有另一个可能存在的问题即财务平衡方法的选择可能会导致对价的失衡。
对价的概念通俗来讲指的是双方价值等价，从财务测算的角度讲即缺口资金的现值与资源收益的现值等额。如果要得到两个现值那意味着在缺口资金现值与资源收益评估的时候财务模型是分别独立的，但资源的收益往往有很高的内部收益率，单独的资源收益评估模型会产生比较高的企业所得税，而一旦基础设施投资与资源开发纳入同一项目公司进行实施时，财务模型合并后企业所得税会发生抵扣，整体的内部收益率上升，虽然资源对价取得平衡，但实际隐藏了一部分税收成本。所以资源对价时应当基于同一财务模型的不同项目现金流合并后进行平衡测算。
（三）采取低融资成本的专项债资金进行财务平衡
1、应当谨慎选择专项债资金用于特许经营或PPP项目的资本金投入
根据国务院的政策精神，专项债资金做重大项目的资本金是可行的，但作为特许经营或PPP项目的资本金是否可行仍然值得商榷。
因为不仅要考虑专项债作为债务性资金投入的实质与资本金作为非债资金投入的根本区别，同时要考虑专项债后期还款来源的基金预算资金属性问题，同时就专项债的财务分析与PPP项目的财务分析应当进行充分衔接。
2、专项债资金的优势
专项债资金成本比社会投资资金要求的回报或利息成本要低，可以在一定程度上缓解地方财政压力。
（三）采取化整为零的方式切块筹集资金
基于特许经营或PPP模式的重大交通基础设施投资项目，除上述资金缺口解决途径外，也可以通过对项目投资工作内容进行合理切割，包括采取项目分期实施、土地征拆费用单独筹集等化整为零的方式进行实施。
四、交通基础设施投资项目财务平衡方案的思考建议
（一）财务平衡方案对比分析
根据以上分析，综合考虑缺口资金筹集的合法合规性、财政承受压力情况以及实施的难易度等因素影响，对各平衡方案进行对比分析如下：
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（二）对财务平衡方案的粗浅建议
综合对比后，笔者认为随着各地PPP项目的不断落地，财承空间逐步被压缩后，通过可行性缺口补助的方式进行缺口资金支付变得越来越困难，但对于资金缺口较小的项目仍然是首选。
资源对价或配套的模式有着充分的潜力可以挖掘，虽然在政策衔接以及对价程序上有一定复杂性，但对于减轻地方政府财政压力有着明显的效果，同时对于提升区域经济起到双向促进作用，不仅促进了交通基础设施的建设同时通过资源的开发可以有效促进区域经济发展。建议地方政府、社会投资人积极探索通过资源对价的方式进行重大交通基础设施投资，形成更加成熟、可借鉴的资源对价模式。
专项债资金做特许经营或PPP项目资本金的模式目前仍处于初步的探索阶段，存在一定的政策风险，但随着实践的不断探索，配套政策的不断完善，对于重大交通基础设施投资项目的资金筹集会起到重要支撑作用。
化整为零切块筹集的方式在实质上并未完全解决地方政府的资金压力，仅仅是降低了采取特许经营或PPP项目引入社会资金的额度，如非十分必要不建议采取。