杜 仙
陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安 710075
摘要：为研究耕地占补平衡制度的现实意义，本文以陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目为例，阐述了土地开发过程中耕地占补平衡存在的意义，分析了政策落实中缺少长效监管和激励机制、土地评估方法和措施不够先进以及缺少对生态环境保护影响的评价机制等多个方面存在的问题，并提出相应的措施和对策，为今后的耕地占补平衡工作提供了技术参考。
关键词：耕地保护；耕地占补平衡；生态保护；科技创新
中图分类号：F301.3 文献标识码：A
0 引言
我国作为一个拥有着超过14亿人口的超级大国，人口多平均国土面积低是我们不得不面对的一个基本国情，而耕地保护工作则是关系到14亿人口温饱问题的关键工作，积极落实好耕地占补平衡制度，不断加强耕地保护，处理好社会发展迫切用地需求与耕地保护之间的矛盾具有非常重要的意义。
根据中国国土资源公报的数据，截止2009年底我国耕地总面积约为203077万亩，而截止2017年底我国耕地总面积约为202294万亩，从2009年到2017年，我国耕地总面积减少了783万亩，平均每年减少约98万亩；相应的在2001年底我国耕地总面积约为191424万亩，2008年底则约为182574万亩，总面积减少了8850万亩，平均每年减少1264万亩[1]。总体而言，随着我国近年来耕地占补平衡制度的实施，耕地总面积大幅度减少的势头得到了有效的遏制。但目前耕地占补平衡制度在实施过程中仍存在一些具体问题，例如在占补平衡过程中恶意“占优补劣”、土地质量评估方法不够先进以及土地开发过程中破坏生态环境等等。本文将以陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目为例分析我国耕地占补平衡制度的现实意义。
1 靖边县马茹塘和花海则土地开发项目概况
榆林市靖边县土地资源十分丰富，是陕西省地广人稀的大县之一，区域内土壤沙化松软、地下水资源相对丰富，发展规模化、精细化农业生产经营得天独厚。靖边县宁条梁镇黄蒿塘村马茹塘和花海则土地开发项目位于靖边县宁条梁镇北部，地貌类型为风沙草滩区，为靖边县传统的农作区。为更好地贯彻落实中共中央关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见相关精神，积极响应陕西省下发的《关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（陕发〔2018〕9号）文件号召，靖边县确定在宁条梁镇黄蒿塘村马茹塘和花海则地区，将未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，通过耕地提质改造工程，统筹土地整治，确保新增耕地达到土地开发的要求。
2 耕地占补平衡制度概述
2019年3月，习近平总书记在参加第十三届全国人民代表大会二次会议时强调，耕地是我国最宝贵的资源，耕地是粮食生产的命根子；党的十九大报告也提出现阶段一定要确保国家粮食安全，要牢牢把中国人的饭碗端在自己手中[2]。耕地占补平衡制度是我国在经济社会迅速发展与土地保护之间出现巨大矛盾的情势下，相关部门在经过充分的调查研究和论证之后提出的一项重大举措，是促进土地资源可持续发展、实现耕地动态平衡的核心制度之一。
耕地占补制度具体表现为任何单位或个人在进行土地开发时必须采取相应的耕地补偿措施，保证做到土地价值的“占一补一”，确保土地总体数量和质量不被降低。根据我国土地管理法，我国严格控制耕地转为非农用地，实行耕地用地补偿制度；非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由用地单位负责开垦与占用数量与质量相当的耕地[3]，从而使得非农建设占用耕地的势头在总体上得到了极大的遏制。
3 耕地占补平衡存在的意义
1998年党中央、国务院已经将“耕地占补平衡”制度写进了《土地管理法》。国土资源部分别于1999年、2001年发布了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》和《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》[4]，明确了耕地占补平衡进程中涉及的相关问题，当前耕地占补平衡制度已经实行超过了20年，在很大程度上减少了各省市对耕地用地的盲目占用，已经成为了我们当前为处理好耕地保护与经济发展、生态建设之间关系问题最重要的手段。
以陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目为例，该项目完成的意义首先是贯彻和落实《中华人民共和国土地管理法》与国家有关政策规定的具体体现，是将《靖边县土地利用总体规划（2006—2020年）调整完善》和《靖边县土地开发规划（2011—2020年）》落到实处的实际需要和具体行动，是相关法规政策的真实具象化表现。
其次该项目的实施有利于改善靖边县土地生态环境，实现资源配置最优化，使残次林地得到合适的开发利用，对于当地人民而言直接增加了耕地面积，为实现农民机械化耕作和农业规模化、产业化经营创造了良好的条件，改善了小气候效应，促进了生态环境的恢复和改善，使土地资源得到可持续性发展。
最后该项目的实施还有利于增加区域农民收入，促进了社会主义新农村建设。靖边县农业资源丰富多样，潜力大，畜、草、薯、菜四大主导产业开发已形成规模，马铃薯、小米、荞面、杂豆、粮油等农产品和草畜产品都具有广阔的市场前景。项目建设发展了大面积耕地，可迅速扩大种植面积，有效提高粮食产量，大大增加群众收入。通过土地开发，配套水利设施，完善道路和防护林建设，从根本上改善了农业生产条件，增强了农业发展后劲，强化了主导产业优势。
4 耕地占补平衡存在的问题
耕地占补平衡追求的最终目标是实现保护耕地与保护生态环境的有机统一，但是实际成效离目标要求还有一定的差距。自耕地占补平衡制度实施以来，虽然很大程度上促进了我国国耕地保护和粮食安全，对我国经济社会的可持续发展起到了重要的推动作用，我国也一直致力于确保耕地数量和质量的双重平衡，但并没有达到预期的效果，政策在落实过程中仍然存在一些问题和缺陷，具体表现为政策落实中缺少长效监管和激励机制、土地评估方法和措施不够先进以及缺少对生态环境保护影响的评价机制等多个方面。
4.1 政策落实中缺乏长效监管和激励机制
长期以来，我国在耕地占补平衡制度落实过程中以强制性和约束性为主，但是对于激励性政策却不够重视，基层群众普遍不愿主动参与耕地占补平衡工作，导致基层政策落实的主观意愿不够强烈。通常情况下，补充耕地的质量监管主要来自于国家层面[4]，对于某些与占补平衡相关的土地开发项目长效监管不够规范，从而导致“多占少补”、“占优补劣”的事件时有发生。
目前研究发现“多占少补”、“占优补劣”已经成为我国耕地质量的主要影响因素[5]。首先，大部分用地单位因为各种原因无法自主完成耕地补充工作，仅按要求缴纳补充耕地开垦费，因此政府土地建设行政部门既是耕地补充工作的实施主体，同时也是补充耕地完成后的验收主体，既当运动员又当裁判的怪象导致新补耕地与被占用耕地在数量和质量上难以实现平衡。
其次，用地单位出于利益考虑，位于地势平坦、交通方便、靠近城市等优势地段且土地肥沃的耕地已基本被开发利用，然而同等条件下新补耕地则经常位于相对偏僻的郊区、农村或者其他偏远地区，地块面积小而分散，且土地质量较差，从事农业的民众开发这些新补耕地的意愿不高，且新补耕地达到既定土地品质需要相对较长的时间，致使新补耕地在土地质量和生产水平上远不如被占用的耕地，可持续性较差。
4.2 土地评估细则和验收标准不够先进和严格
新补耕地在评估和验收时，相关部门主要评估耕地位置、土壤状况、周边灌溉条件以及土地产量等要素，准确评价耕地质量需要专业的技术人员以及专业的仪器设备，且不同地区的专业技术人员专业水平也存在差异，因此在实际补充耕地验收过程中科学性和先进性不足，未来几年需要各地相关部门和专家根据本地区实际情况探究更为完善的土地评估细则和验收标准。另外在现实生活中，部分地区用地单位对于新补耕地的开发往往是“表面工程”，仅仅是对耕地地表进行简单的翻挖平整，然后在地表覆盖表层种植土，而验收时只对种植土厚度、平整度、灌溉条件进行简单测量即进行验收，从而导致验收合格的新补耕地随着时间的流逝逐渐体现出较差的品质，长此以往新补耕地的质量将呈现越来越差的趋势。
4.3 过程中缺少对生态环境保护
我国幅员辽阔，农业发展源远流长，尤其是农村地区能够被利用的后备土地资源基本上被积极的农民开发完毕，然而由于新补土地实际开发成本低于用地单位缴纳的耕地开垦费用，为了得到更多的财政收入不少地方政府乐于在当地安排占补平衡土地开发项目，而当地是否存在较多的后备土地资源却不被他们考虑在内。为了满足新补耕地的面积要求，耕地占补平衡制度在实施过程中这些地区为了片面追求耕地数量的平衡，大肆围湖造田、垦山造田、毁林造田，甚至不惜在湿地保护区和生态脆弱区开发新地，严重破坏了生态环境和自然资源，影响湖泊生态环境和调蓄功能，造成新的水土流失、生态退化等不利现象。近年来频繁发生的气候危机以及自然灾害与当前错误的土地利用方式存在着必然的因果联系。
为了更好地保护生态环境，我国逐步开始推行退耕还林、退牧还草、退田还湖等各项政策，最终围湖造田、垦山造田、毁林造田等方式开发的耕地在若干年后又将成为退耕对象，不少新开发耕地又变回林地、牧场和湖泊，这显示与占补平衡的初衷大相径庭，难以实现耕地的可持续利用，同时也造成了国家和社会资源的极大浪费。
5 耕地占补平衡更好实施的对策
5.1 探寻土地评估和验收新思路
对于耕地占补平衡工作，要制定更为先进的土地评估和验收细则，完善耕地质量评估体系，为耕地质量评估提供可靠的依据，并督促相关部门履行好各自职责，协调配合完成新补耕地的评估和验收工作。对于一些较小的项目，在条件允许的情况下各级政府应该适当下放土地评估和验收权利，例如由县市、区级国土资源管理部门来完成小面积土地开发整治项目的评估和验收工作，对补充耕地项目可以实行三级验收确认制度，即县级初验、市州级复验、省级复核[6]，确保占补平衡工作的顺利开展。
在耕地占补平衡工作开展中要充分利用当前现有科技，比如在陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目中，就采用了无人机等低空遥感监测手段，在项目开展前后采用无人机遥感监测，辅以人工实地量测，从而更好地确定耕地周围环境、确定耕地地块界限、评判耕地质量级别。对未利用耕地要加强实时监控，也可以利用无人机来实现重要区域全局全天候遥感监控，及时发现影响和破坏未利用耕地的违法行为[7]。
5.2 建立耕地占补平衡与生态协调发展机制
各级政府土地建设行政主管部门需要加强对耕地后备资源的调查研究，坚持充分论证、坚持因地制宜、坚持土地开发和环境保护协调统一的原则，确保在土地开发过程中不影响当地的生态环境。以陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目为例，该项目的实施是在考虑项目目前实际状况下，通过适当的土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程及农田防护与生态环境保持工程的建设实施，力争在不扰动当地生态环境的前提下改善项目区当地农业生产条件，努力提高补充耕地的土地生产力，增加当地农民的经济收入，有效遏制风沙侵害状况，持续改善当地居民的生活条件。
要加强对未利用耕地的监管，尤其要加强对项目区周围耕地后备资源调查成果调查研究，对于部分生态保护区、引用水源保护地等后备资源周围要设定界限，明确哪些区域为禁止开发区域。同时必须综合考虑并处理好耕地占补平衡中出现的多重社会关系，构建一个闭合并系统的包括“经济－社会－生态－文化”等各要素在内的综合耕地管理目标体系
5.3 探索“以质抵量”以及跨区域占补平衡新机制
大型建设单位用争取成立土地科研机构，在大规模占用耕地而当地耕地后备资源不足的情况下可以采用“以质抵量”的方法，即补充耕地数量上无法满足要求时充分利用土地科学和农业学提高土地的粮食产量和耕作品质，科学地确定需补充耕地的数量和新开发高品质耕地数量之间的对应关系，同时要严格把握土地验收过程，从而使得用高品质的土地来抵扣更多的土地占用量成为可能，确保耕地质量和生产能力不打折扣。
还可以充分借鉴市场经济的优势，发挥国家土地主管部门的主管能动性，在土地后备资源不足的地区试点（例如浙江、江苏等南方地区）开发跨省跨市耕地占补平衡工作，完善耕地占补平衡指标交易机制。在相关地区试点成功且相关制度不断完善的情况下逐渐向全国进行推广，最终实现全国范围内的耕地占补平衡协调交易网络，从而解决部分地区土地后备资源不足的困境。在国家层面建立和完善全国范围内的耕地占补平衡信息库，利用大数据工具对耕地占补平衡信息进行有效管理，从而实现全国范围内耕地总量的实时、全面动态平衡管理。
6 结束语
随着我国城镇化水平的不断提高，耕地后备资源少、质量差的现状越来越严重，耕地的数量和质量都面临着严峻的考验。从国家层面，要强化耕地保护机制，发挥国家层面宏观调控的优势，建立能够统筹考虑全国范围内的占补平衡调配体系，遏制城市的盲目扩张，切切实实做好耕地资源保护工作。陕西省靖边县马茹塘和花海则土地开发项目的落实和完善，不仅促进了生态环境的恢复和改善，使土地资源得到可持续性发展，同时也增加了群众收入，加快了社会主义新农村建设步伐，以小见大，耕地占补平衡的更好落实可以实现从从根本上扭转目前耕地面积持续减少的局面。本文提出的耕地占补平衡中采取的对策和原则，希望可以为今后的耕地占补平衡工作提供技术参考。
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