李锋 何美祯 曹恺峥
四川省核工业地质调查院 四川省成都市 610000
摘要：根据联合国环境规划署（UNEP）和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）》对于自然资源的定义和解析，所谓的自然资源，就是指一些天然存在的、有使用价值的、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。在实际生活中，自然资源扮演着桥梁和纽带的角色，对社会经济发展具有十分重要的作用，因此，加强并完善对自然资源资产的管理，符合我国社会发展的需求，同时也能促进其与空间规划和经济发展之间的协调，从而保证我国社会的健康、稳定。
关键词：自然资源；资产管理；国土空间规划
引言
党的十八大以来，国家高度重视自然资源统一管理体制改革，明确要求制定统一用地分类体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地和滩涂等自然资源统一确权登记，统一行使所有国土空间用途管制职责。2018年，第十三届全国人大审议通过国务院机构改革方案，新组建的自然资源部被赋予统一行使所有自然资源资产所有者职责，为制定统一的用地分类体系提供了行政基础。自然资源是人类生存和发展的基础，整合国土空间规划用地分类体系是实现自然资源统一管理的客观要求。
1我国自然资源管理体制改革的内容
改革前，我国自然资源管理体制存在资源管理机构设置不合理、资源管理不统一、部门管理重叠、权责划分不清晰、部门间争权夺利等问题。针对这些问题，我国进行了自然资源管理体制的改革，改革的内容包括以下几方面:一是资源管理由分散转向综合，对不同门类的资源统一管理;二是在生态保护的基础上进行资源管理;三是资源管理的统一规划，如国土空间规划。简单概括起来就是“两基础、三操作、四保障”，即筑牢国土空间和资源产权两个基础，做好资源的源头保护、利用节约和破坏修复三方面工作，并从体制、法制、监督、服务四方面进行保障。自然资源管理体制改革的关键是制定合理的国土空间规划，在国土空间规划的管控之内进行土地资源的利用和开发。
2自然资源资产管理与国土空间规划策略
2.1加强教育培养，提高规划工作人员的综合素养
在实际工作中，工作人员的工作能力直接关系到工作的质量和效率。因此，在完善法律体系、健全工作制度的同时，还必须加强教育培养，提高工作人员的综合素质。在实际操作中，国土空间规划部门应组织工作人员进行教育培训，通过教育培训提升他们的专业素养，提高他们的专业知识储备，同时传授他们相关的法律法规，促使他们能够科学、合理、准确地判断资源环境承载能力，进而科学进行国土空间规划，促进社会的发展。
2.2优化国土空间开发格局，统筹城镇、农业、生态三类空间布局
从以生存为主导的农业空间开发、以生活为主导的工业空间利用到以品质为导向的生态空间保护，是社会经济发展过程中国土空间变化的共同规律。我国工业化、城镇化已从高速度发展阶段迈向高质量发展阶段，自然资源用途管制由强调生产空间向强调生产、生活、生态空间协调转变。优化国土空间格局是国家意志的重要体现，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等政策文件将城镇、农业、生态空间并列为三大国土空间，划定三大类空间管制界线。面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系要适应生产、生活、生态空间管理，优化城镇、农业、生态三类国土空间布局，推动自然资源管理体制改革，实现国土空间开发格局优化。
2.3完善土地资源源头保护制度
通过实施耕地红线和生态底线保护制度，保住农用地，保护对区域生态有修复功能的生态用地。
通过健全耕地数量、质量、生态、人文“四位一体”保护制度，划定全国永久基本农田，推进高标准农田建设，建立耕地占补平衡管理新机制。
2.4统一建立国土空间规划体系
以国土空间规划用地分类体系为载体，统筹协调各层级和各类空间规划关系，构建横向协调、纵向一致的国土空间规划体系，以此作为各类自然资源统一用途管制的依据。在横向上与部门事权相对应，以土地利用为核心，以区域协调和城乡融合为重点，按照综合协调的原则，做好与各类专项规划的有效衔接；在纵向上与各级政府事权相对应，遵循“一级政府、一级事权、一级规划”和“上级指导下级”原则，划分国家—省—市—县—乡镇五个行政级，各层级规划解决不同的问题，规划内容、深度、重点及事权也不同。以区域协调和城乡融合为重点，编制总体规划、专项规划和详细规划三种类型规划，按照综合协调的原则，做好各类规划的有效衔接。国家层面以宏观的空间格局为主，表现为对下级规划的战略性与指导性以及对核心空间要素的管控；省级层面具体落实国家重大发展战略和指标约束，安排市县国土空间规划任务；市县国土空间规划以专项(分区)规划为主，实现城镇、农业、生态空间及“三线”的落地管理，统筹落实省级国土空间规划下达的指标任务及战略安排，划定用途分区、建立管制规则，明确市县空间发展蓝图，同时对乡镇级国土空间规划统筹安排；乡镇级国土空间规划是落实国土空间用途管制，通过控制性详细规划实行全域覆盖与全域管控的国土空间规划。
2.5统一实施国土空间用途管制
实现从数量管控向“分区准入+用途管制”兼顾的空间管控机制转变。按照分区的功能导向和指引，制定分区内核心要素之间的用途转用许可及空间分区准入许可制度。城镇空间依据控制性详细规划的意图，使用“用途兼容”和“混合用地”模式对地块的兼容性进行详细设定。在城镇开发边界内，为应对新产业新业态发展需求，在规划中预留一定的空地，保障城市发展目标和功能导向的重点项目、重大事件的用地需求。农业和生态空间采取“分区准入+用途管制”模式，在区域层面制定分区准入机制，明确允许、限制、禁止的用途类型和利用强度，以及限制和禁止的用途类型的具体要求，预留一定的弹性空间，应对城市发展过程中的不稳定性。农业空间根据土地用途分区，对永久基本农田保护区进行重点保护与修复，实行正面清单管理和强度控制。对于一般农用地，确定建设项目和用途转换是否可行，以确保土地用途分区的主导用途。生态空间内实行分层级分类管理模式，生态保护红线区内严禁除生态建设之外的各类开发活动。生态保护红线以外的区域严格按照限制建设区进行管控，制定区域准入条件；针对地块的用途转换，采用用途转换许可模式，对不同的土地用途使用提出明确的要求，对生态林地、生态草地、湿地、盐碱地和沙地等自然生态空间的开发利用进行分类管控。推动用途管制从单维管控向多维管控转变。在分区准入与用途管控的基础上，对用地功能进行限定的同时，用地分类体系应该融合政策引导、开发控制(建筑密度、投资强度和建设体量)、环境容量(水污染、大气污染)等管制内容，实现规划用地分类由单一建设功能安排向多重控制目标转变。
结语
综上所述，在“多规合一”政策实施的背景下，自然资源资产管理与国土空间规划越来越受到人们的广泛关注，且成为影响我国社会经济发展建设的重要因素。因此，我们必须了解自然资源资产管理和国土空间规划之间的关系及存在的不足，采取有效的措施，促进我国社会的发展进步，落实生态文明建设。
参考文献
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