深圳市宝安规划设计院
摘要：我国土地出让制度建立已有30年，在新时期政策环境和新技术的支持下，各地方政府结合具体项目需要进行了丰富的探索实践，土地出让的组织形式在“招拍挂”的基础上愈加丰富灵活。为落实供给侧改革的要求、实现政府调控目标、保障公共利益最大化，本文从土地出让环节中设置出让条件、土地分宗、设置竞买人资格、设置竞买规则等不同方面，结合案例解读多种创新的土地出让组织方式的适用条件，并结合深圳北站商务中心区重点街坊土地出让的具体问题提出规划建议。
关键词：土地出让方式、带方案出让、土地管理
1.提出问题
深圳是中国土地出让制度和房地产市场化改革的探索者和实践者，1987年12月首次以公开拍卖的形式出让国有土地使用权，推动了土地有偿出让制度的建立。三十多年来，中国房地产市场高速发展，北上广深等一线城市成为房地产投资热潮的领头羊，房地产过热等问题突出。2018年7月中央政治局会议提出“下决心解决好房地产市场问题”，加强房地产调控力度。
深圳北站商务中心区地处深圳门户地区，规划建设为新一代世界级商务中心区的标杆，并选址优势区位地块建设深圳市地标。那么在落实供给侧改革、强化房地产调控的背景下，如何避免重点地段土地供应因“唯地价论”导致的高价出让？
为保障门户地区建设形象，落实公共利益诉求，深圳市政府围绕北站商务中心区已经开展多项规划研究，并于2017年组织“深圳北站商务中心区超级城市门户地区城市设计暨标志性建筑概念建筑方案设计”国际咨询。那么如何保障后期开发建设落实城市设计意图？
北站商务中心区规划建设条件复杂，片区内规划安排了类型丰富的公共服务设施，地下涉及多条地铁规划线路穿越，地下环路、地上多层连廊、公共空间廊道贯穿多个功能地块。那么如何统筹协调多实施主体开发建设？
为落实房地产调控目标、保障门户建设形象、统筹复杂的项目开发建设，地方政府需要紧抓土地出让这一关键节点，谨慎选择土地出让方式，以创新思维妥善解决复杂问题。
2.土地出让组织方式的创新实践
为了给地方政府的土地出让管理工作提出合理规划建议，本文对当前国内出现的灵活多样的土地出让组织方式进行了梳理。在土地出让的组织流程中，把握设置出让条件、土地分宗、设置竞买规则等程序，确保土地开发综合效益最大化。
2.1设置出让条件（带方案出让），实现土地综合效益最大化
《中华人民共和国城乡规划法》规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”在具体实践中，根据地方政府对项目建设运营管理的需要，设置的出让条件的类型包括规划建设条件、运营监管条件、代建移交条件等。附带出让条件的出让形式也称为“带方案出让”。
其中带规划建设条件出让，根据规划编制深度不同可以分为“带城市设计方案”“带建筑概念设计方案”“带建筑工程设计方案”；带规划建设条件的形式包括条文式、图则式、附件式等[1]。
土地出让合同约定代建移交公益性设施，如明确产权属于政府的人才住房和保障性住房、产业用房、城市基础设施和公共服务设施的配建要求，有利于保障公共利益实现。
2.2 创新土地分宗方式，统筹多主体项目建设
根据出让地块的规模大小、完整性要求的不同，创新的土地分宗方式包括片区整体出让、独立宗地出让、地上地下分宗出让、插座式出让、三维立体出让等。
以“深圳万科云城”为代表的片区整体出让。2013年深圳市出让39.4公顷土地建设“万科云城”项目，出让合同中根据政府部门主导编制的《留仙洞总部基地详细规划》明确各地块规划指标，并要求“总体布局、建筑高度、公共空间、慢行通廊和地下空间等依据《留仙洞总部基地详细规划》及下阶段3、4、5街坊及绿廊城市设计综合确定”。片区整体出让有效保障了片区建设形象的完整性，有利于落实多层连廊、片区绿廊、地下整体开发等上位规划意图，避免了复杂建设条件引起的多权利主体协调困难的问题。片区整体出让一般附带“城市设计”方案，且对企业的开发、运营实力提出较高要求。
以“重庆沙坪坝铁路枢纽综合改造工程”为代表的地上地下分宗出让。沙坪坝站是成渝客专引入重庆的第一站，于2012年启动大规模改造，将提档升级为集多种交通方式于一体并结合上盖物业的大型城市综合体。[2]综合改造工程规划地面一层为客专站房，地下一层至八层分别设置公交车站、出租车站、高铁站台、城市下穿路、地铁线路等，建设条件极为复杂；地上部分落实上盖物业开发的理念，建设两栋超高层双子塔及多栋高层办公楼。项目地面低层及地下空间由地方政府投资，先期建设完工；而后地上高层经营性用房采取公开出让的形式由开发商建设。“地上地下分宗出让”的形式有效保障了地下空间整体开发，实现了地下公共投资项目与地上房地产开发等不同实施主体相协调的问题，尤其适用于地上轨道建设与地上地产开发时序难以协调等情况。
以“上海西岸传媒港”为代表的插座式出让。项目以“组团式整体开发+地下空间统一建设”为特征，土地出让工作做到了“三带四统一”，即“带地下空间、带地上方案、带绿色标准；统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”。
插座式出让适用于地下空间及公共空间由政府公共投资整体开发，地上多个地块分宗出让的情形。
2.3灵活设置竞买规则，落实市场调控目标
2010年国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，提出“各地要综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素，合理确定土地供应方式和内容，探索土地出让综合评标方法。”招标组织方式中以综合评标法作为竞买规则，将有效降低土地出让金报价的“权重”，避免“唯地价论”，能够有效抑制土地价格过快上涨。综合评标内容一般包括“商务标、资信标、技术标”等部分。
在各地实践中，也出现“限房价竞地价（限定房价上限，地价高者得）”、“限地价竞房价（限定地价上限，房价低者得）、“限地价竞公配（限定地价上限，公配多者得）”等多种方式，极大地鼓励了保障房的市场供给，落实了房地产市场调控目标，保障了公共利益最大化。
3.针对重点街坊地块出让的建议
一是组织推介会，做好重点街坊地块出让的预公告，听取市场反馈。二是评估片区整体出让、独立地块出让、地上地下分宗出让的利弊条件及可行性。片区整体出让有利于保障重点街坊地区城市形象的完整性，有利于实现地下空间整体开发、地下环路、多层连廊、公共空间廊道、公共物业等项目的建设。独立地块出让是比较常规的土地出让组织方式，规划建设主管部门需要清晰界定政府公共投资区域、市场主体开发及代建区域，需要对充分提炼规划建设条件，需要做好“带规划建设条件出让”。地下空间整体开发的片区，可考虑采取“地上地下分宗出让”的组织形式，由政府公共投资建设地下空间，做好地上多实施主体的协调。三是强化城市设计引导，充分提炼规划建设条件，刚性、弹性管控条件相结合。
参考文献：
[1]叶伟华，深圳城市设计动作机制研究
[2]彭其渊,姚迪,陶思宇,李岸隽,王翔,颜旭.基于站城融合的重庆沙坪坝铁路综合客运枢纽功能布局规划研究[J].综合运输,2017,39(11):96-102